云南省電改實(shí)際效果不佳 發(fā)電權(quán)結(jié)構(gòu)并無(wú)根本改變
來(lái)源：財(cái)新周刊 | 0評(píng)論 | 6629查看 | 2016-05-18 13:51:00
云南從去年11月被確立為首批電改綜合試點(diǎn)后，一直大步走在全國(guó)電改最前列，可就是在這樣改革動(dòng)力充足的地方，電改依舊困難重重。目前，云南省的發(fā)電權(quán)結(jié)構(gòu)并無(wú)根本改變：定價(jià)權(quán)實(shí)質(zhì)由政府價(jià)格部門(mén)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門(mén);而需要政府嚴(yán)格監(jiān)管的調(diào)度全和輸配權(quán)仍被電網(wǎng)強(qiáng)勢(shì)控制，可以說(shuō)本輪電改目前整體實(shí)際效果不佳。61歲的大理州一家民營(yíng)小水電公司老板劉吉全的故事足以說(shuō)明一切。
3月30日下午，云南省昆明市滇池附近的海埂賓館，正在舉行全省一季度廠網(wǎng)協(xié)調(diào)會(huì)。會(huì)議由國(guó)家能源局云南監(jiān)管辦公室(下稱云監(jiān)辦)主持。這是國(guó)家能源局的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管云南省電力系統(tǒng)運(yùn)行情況。劉吉全決定抓住這次機(jī)會(huì)，反映自己在云南電改中受到的不公平待遇。
劉吉全是大理州一家民營(yíng)小水電公司的老板。他的發(fā)言主要涉及兩個(gè)方面，一方面，他認(rèn)為云南電網(wǎng)不應(yīng)將2015年“西電東送”降價(jià)部分強(qiáng)制分?jǐn)偨o省內(nèi)發(fā)電企業(yè);另一方面，他批評(píng)云南省工信委在制定2016年電力市場(chǎng)化交易方案時(shí)，存在對(duì)部分中小水電企業(yè)強(qiáng)制降價(jià)的不公平問(wèn)題。
云南作為全國(guó)電力體制改革綜合試點(diǎn)省份之一，改革進(jìn)程一直備受矚目，劉吉全的質(zhì)疑直指云南電改的兩個(gè)核心問(wèn)題——行政干預(yù)和電網(wǎng)壟斷。
電力供給遠(yuǎn)超需求的云南省，早在2014年就率先探索全省范圍的電改。2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(下稱九號(hào)文)，啟動(dòng)了新一輪電力體制改革，隨后批復(fù)電力過(guò)剩較嚴(yán)重的云南、貴州和山西三個(gè)省份作為電力體制綜合改革試點(diǎn)，期望通過(guò)地方改革嘗試，找到一條可復(fù)制、可推廣的改革路徑。
這是繼2002年電改之后，中國(guó)第二次全國(guó)范圍的電力體制改革。上輪電改實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”，但電網(wǎng)企業(yè)的“主輔分離”“輸配分開(kāi)”改革最終不了了之。及至“十二五”期間，電力需求增速逐年放緩，由2011年的11.7%降至2015年的0.5%，全國(guó)電力裝機(jī)卻在2013年之后保持了8%以上的高增長(zhǎng)，電力供應(yīng)大量過(guò)剩。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的演變，電力市場(chǎng)的供求關(guān)系亦陷入長(zhǎng)期不樂(lè)觀局面，各方對(duì)市場(chǎng)化改革的呼聲再次達(dá)到高潮。
在上述背景之下，九號(hào)文在各部門(mén)的博弈中推出。云南電改實(shí)踐隨之升級(jí)，2015年11月云南被列為全國(guó)電力體制改革綜合試點(diǎn)省份，其2016年電力市場(chǎng)化交易方案預(yù)計(jì)交易電量達(dá)到500億千瓦時(shí)，占全省用電量接近35%，大步走在全國(guó)電改最前列。
然而多位業(yè)內(nèi)人士對(duì)記者評(píng)價(jià)稱，就算是云南這樣內(nèi)在改革動(dòng)力充足的地區(qū)，仍無(wú)法擺脫強(qiáng)力的行政之手，更無(wú)法擺脫九號(hào)文自身存在的局限性。
不僅僅云南遇到這樣的問(wèn)題，其他國(guó)家級(jí)跨區(qū)電力交易中心——北京電力交易中心、廣州電力交易中心，以及在重慶和廣東進(jìn)行的售電側(cè)改革試點(diǎn)，還都被市場(chǎng)普遍評(píng)價(jià)為“形式大于內(nèi)容”。
一言蔽之，本輪電改目前整體實(shí)際效果不佳，甚有悲觀者稱，“本輪電改令人沮喪，已不值得期待”。
價(jià)量皆管制的市場(chǎng)化
在云南省一季度廠網(wǎng)協(xié)調(diào)會(huì)上，云監(jiān)辦公布了云南成為國(guó)家電改綜合試點(diǎn)后的首次監(jiān)管評(píng)價(jià)。
云監(jiān)辦市場(chǎng)監(jiān)管處處長(zhǎng)史志偉在會(huì)上表示，云南電改雖然在市場(chǎng)化交易方面積極探索，但在市場(chǎng)交易中行政干預(yù)的事項(xiàng)較多，行政指令性內(nèi)容與市場(chǎng)交易混為一體，干擾了市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)交易的自主權(quán)，嚴(yán)重打擊了市場(chǎng)主體參與交易的積極性。
從云南試點(diǎn)看，電價(jià)和電量仍受到政府管控，并未真正放給市場(chǎng)。典型的例子是，在2015年云南電力市場(chǎng)交易中，工信委從當(dāng)年6月開(kāi)始設(shè)定了0.15元/千瓦時(shí)的最低交易限價(jià)，原因是此前水電站為獲得更多電量競(jìng)相壓價(jià)。而后水電市場(chǎng)化電量基本在這一限價(jià)上成交。
云南省是中國(guó)的水電大省，省內(nèi)瀾滄江、金沙江、怒江的干支流上密布千家水電站。2012年后，云南省水電裝機(jī)上馬速度不斷加快，發(fā)電能力開(kāi)始嚴(yán)重過(guò)剩，當(dāng)年棄水量就達(dá)到24億千瓦時(shí)，到2016年預(yù)計(jì)水電富余量達(dá)到400億千瓦時(shí)。水電裝機(jī)約占云南全省電力總裝機(jī)的75%，全省發(fā)電能力已超過(guò)省內(nèi)電力需求的四五倍之多。
一位發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人感嘆：“價(jià)格都一樣，很難說(shuō)是市場(chǎng)交易。”據(jù)記者了解，因所謂的水電市場(chǎng)化交易基本都在最低限價(jià)水平上成交，各家水電站可獲得的交易電量很難從競(jìng)價(jià)機(jī)制中產(chǎn)生，所以交易電量最終仍由電力交易中心依據(jù)各水庫(kù)基本情況，即裝機(jī)容量、調(diào)節(jié)能力和來(lái)水情況等進(jìn)行分配，具有很強(qiáng)的行政色彩。
業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這種現(xiàn)象目前在全國(guó)各地電改中普遍存在。本來(lái)電改允許市場(chǎng)化交易部分的電價(jià)由供需雙方自主定價(jià)，但實(shí)際操作中，變成所有發(fā)電企業(yè)普遍降一定數(shù)額的電價(jià)，電量則仍延續(xù)行政分配方式，最終使得“最低限價(jià)”變成了由政府制定的新的上網(wǎng)電價(jià)，而定價(jià)部門(mén)無(wú)非是由國(guó)家發(fā)改委變成各地方省份的工信部門(mén)。
云南省從2014年開(kāi)始試行汛期富余水電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)政策，允許70多家工業(yè)企業(yè)參與市場(chǎng)化交易，總交易電量接近100億千瓦時(shí);2015年電力市場(chǎng)化交易改革向全省工業(yè)企業(yè)推開(kāi)，交易時(shí)間也覆蓋了全年，全年市場(chǎng)化交易電量為300多億千瓦時(shí)，占全省用電量的20%多;2016年的電力市場(chǎng)化交易方案，除設(shè)定年度、月度交易，還增設(shè)了日前交易，交易電量預(yù)計(jì)擴(kuò)至500億千瓦時(shí)。2016年延續(xù)的最低限價(jià)是0.1元/千瓦時(shí)，同時(shí)還設(shè)定了目錄電價(jià)為最高限價(jià)。
以2015年實(shí)際交易情況來(lái)看，這種所謂的市場(chǎng)化交易呈現(xiàn)為政府干預(yù)下的普遍降價(jià)。
值得關(guān)注的是，在云南省2015年和2016年的電力交易規(guī)則中，發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)申報(bào)的并非最終成交價(jià)格，而是以“價(jià)差”的方式申報(bào)，即相對(duì)于目錄電價(jià)降價(jià)的差額。一位業(yè)內(nèi)人士告訴財(cái)新記者，價(jià)差報(bào)價(jià)方式就是簡(jiǎn)單的降價(jià)模式，并不考慮成本和供求關(guān)系。電作為一般商品，應(yīng)由供求關(guān)系決定價(jià)格，而非僅允許降價(jià)。
這樣的價(jià)量受限交易還是市場(chǎng)化交易嗎?上述人士認(rèn)為，云南省政府部門(mén)可能主要是擔(dān)心電價(jià)大漲大跌失控，而其中涉及發(fā)電、用電、電網(wǎng)等各方復(fù)雜利益，政府自認(rèn)為負(fù)有穩(wěn)定之責(zé)。
“這里有一個(gè)關(guān)鍵的政策背景?！币晃毁Y深業(yè)內(nèi)人士對(duì)財(cái)新記者指出，九號(hào)文對(duì)電改重點(diǎn)任務(wù)的表述中，提及“有序縮減發(fā)用電計(jì)劃”。長(zhǎng)久以來(lái)，各地政府制定發(fā)用電量計(jì)劃并無(wú)任何行政許可，國(guó)家電力主管部門(mén)也從未下達(dá)這一計(jì)劃，而九號(hào)文的上述表述卻變相確定了“發(fā)用電計(jì)劃”的行政管控地位，將其徹底“做實(shí)”。
“這是本輪電改頂層設(shè)計(jì)存在的最大局限。”上述人士指出。
水火電利益之爭(zhēng)
3月30日上午，在云南省工信委六樓的一間辦公室里，幾家水電企業(yè)人士正在向負(fù)責(zé)電改方案起草和執(zhí)行的相關(guān)負(fù)責(zé)人反映情況。
“火電企業(yè)就是在搞惡性競(jìng)爭(zhēng)?！币晃黄髽I(yè)人士直言不諱。
根據(jù)2016年云南省電力市場(chǎng)化交易實(shí)施方案，火電企業(yè)和一定規(guī)模的水電企業(yè)全部納入市場(chǎng)化交易，取消計(jì)劃電量，在同一平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。但水電作為清潔能源享有優(yōu)先發(fā)電權(quán)，如火電企業(yè)競(jìng)價(jià)獲得了一定發(fā)電量，則可讓水電企業(yè)代發(fā)電，火電企業(yè)和水電企業(yè)依據(jù)發(fā)電收入的2:8來(lái)分成。
據(jù)財(cái)新記者了解，在3月的交易報(bào)價(jià)中，火電企業(yè)報(bào)出的上網(wǎng)價(jià)格約0.18元/千瓦時(shí)，這低于云南火電行業(yè)最低邊際發(fā)電成本0.2元/千瓦時(shí)，一些火電企業(yè)憑借低價(jià)競(jìng)得了交易合同。
水電企業(yè)的不滿在于，這一交易規(guī)則允許火電企業(yè)惡性報(bào)價(jià)，最終由水電企業(yè)代為發(fā)電，而火電企業(yè)“不勞而獲”凈得發(fā)電收入的20%。“這是變相將水電企業(yè)的利益轉(zhuǎn)移給火電企業(yè)?！币晃凰娖髽I(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)新記者說(shuō)。
云南省工信委相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)新記者坦承，上述情況的確有可能發(fā)生，這也是電改試點(diǎn)面臨的一個(gè)棘手問(wèn)題;但政府也需要考慮火電企業(yè)的生存問(wèn)題。
云南共有11家火電企業(yè)，均為中央或地方所屬的國(guó)有企業(yè)，近年水電裝機(jī)量快速增長(zhǎng)且遵循清潔能源優(yōu)先發(fā)電原則，火電的利用小時(shí)數(shù)不斷降低，全部處于虧損狀態(tài)。而云南省政府的考量是，必須保留火電機(jī)組作為水電的備用電源，保證云南長(zhǎng)期供電的安全穩(wěn)定。因此政府的確希望轉(zhuǎn)移部分水電企業(yè)利潤(rùn)給火電，以保證這11家火電企業(yè)不倒閉。
對(duì)政府來(lái)說(shuō)，向火電傾斜的交易規(guī)則還有一
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