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　　電價改革與電力體制改革密切相關(guān)，電價改革要配合和支持電力體制改革，這是基本原則和經(jīng)濟規(guī)律。但是，電價也有相對獨立性，也有自身的規(guī)律，我國電價政策在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下既產(chǎn)生了很多經(jīng)驗，如標桿電價政策，也積累了許多問題和困難，如交叉補貼等。因此，在電力體制不變的情況下，我國電價仍然也有巨大的改革空間。考慮到電力工業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施作用和電力工業(yè)本身也是資金技術(shù)密集的現(xiàn)代工業(yè)，即使有限的電價改革，也將給國民經(jīng)濟和電力工業(yè)本身帶來巨大的經(jīng)濟效益。下面，不考慮新的電力體制改革方案，就現(xiàn)有體制背景下“十三五”時期我國電價改革談幾點設(shè)想。

　　一、電價審批權(quán)限改革

　　目前我國電價政策和具體電價方案主要由國家價格主管部門制定和審批的體制，是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制留下的最后堡壘，不利于各省根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定更加適應(yīng)的電價政策，也增加了管理成本;還不利于潛在的省際間競爭機制的形成，且易于產(chǎn)生腐敗。這么大國家，各地資源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異很大，幾乎各種電價都要由中央政府統(tǒng)一制定，這是很難想象的，也與社會主義市場經(jīng)濟制度建設(shè)格格不入。借鑒國外經(jīng)驗，電價審批權(quán)限要在中央和省兩級政府之間合理配置。具體方案是：國家價格主管部門主要管兩件事：一是電價政策制定，其中特別是制定統(tǒng)一的電價制定與調(diào)整辦法，也包括制定反映國家大政方針的有關(guān)電價政策，如脫硫電價、差別電價等。二是負責(zé)跨省、跨區(qū)電力交易價格的制定和協(xié)調(diào)。必要情況下也包括對跨省、跨區(qū)消納的重要電源，如三峽水電上網(wǎng)電價的制定。

　　二、電價制定(調(diào)整)方法改革

　　我國電價根據(jù)《價格法》實施政府定價。目前政府制定電價的一個主要問題是有原則甚至有辦法，但是，卻沒有具體可操作的方法。什么叫具體可操作的方法，就是可以直接計算出來并執(zhí)行的電價結(jié)果。過去發(fā)電企業(yè)執(zhí)行還本付息電價雖然有問題，但是，卻是一種可以操作的方法。目前電價由電力企業(yè)或省價格主管部門根據(jù)電力商品類別、生產(chǎn)經(jīng)營成本及其變化情況提出電價制定與調(diào)整建議方案，國家價格主管部門綜合考慮電力供求平衡狀態(tài)和宏觀經(jīng)濟承受能力等因素后，提出具體意見，報國務(wù)院審批后，通知省價格主管部門和電力企業(yè)執(zhí)行。實際工作中電力企業(yè)或省價格主管部門根據(jù)什么原則提出電價制定與調(diào)整建議方案，國家價格主管部門又怎么提出具體意見，不確定因素很多，也不公開透明，不符合政府管制定價的國際慣例。

　　因此，政府電價政策首先要明確確定電價計算的具體方法，包括基本方法、主要參數(shù)的規(guī)定等。如是采用投資回報率定價，還是成本加成定價，有效資產(chǎn)或準許成本的計量規(guī)則，投資回報率或加成率的標準及可調(diào)整范圍等。發(fā)電企業(yè)標桿電價的思想非常先進，但是，標桿參數(shù)是什么?標準值又是多少?在參數(shù)變化到什么程度時開始調(diào)整?政府從來沒有明確過，因此，政府尤其要對標桿電價政策進行完善。

　　三、銷售電價分類改革

　　2013年《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整銷售電價分類結(jié)構(gòu)有關(guān)問題的通知》指出，“將銷售電價由現(xiàn)行主要依據(jù)行業(yè)、用途分類，逐步調(diào)整為以用電負荷特性為主分類，逐步建立結(jié)構(gòu)清晰、比價合理、繁簡適當(dāng)?shù)匿N售電價分類結(jié)構(gòu)體系?！本唧w內(nèi)容是5年內(nèi)將現(xiàn)行銷售電價中居民生活、非居民照明、商業(yè)、非工業(yè)、普通工業(yè)、大工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格等八大類逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和工商業(yè)及其他用電價格三個類別。因此，銷售電價分類合并改革是國家已經(jīng)布置的“十三五”電價改革的重要工作之一。

　　不過，我國銷售電價并不只是簡單合并就可以的。合并考慮了用電負荷特性因素，但是，并不充分，缺乏科學(xué)依據(jù)。用電負荷特性包括許多方面，要綜合其他因素統(tǒng)籌考慮，建立真正科學(xué)合理的銷售電價體系。總體上看，在銷售電價分類簡化合并的同時，更重要的是要綜合考慮負荷特性等多種因素后，把電價分得更細，使電價能更準確地反映用戶成本，更有效率。要進行銷售電價分類的頂層設(shè)計和體系設(shè)計。比如根據(jù)用戶年負荷率，制定用戶可選擇負荷率電價，高負荷率用戶的平均電價相對較低，而低負荷率用戶的平均電價相對較高，由用戶根據(jù)自己的年負荷率信息選擇電費支付最小的電價套餐，同時也提高系統(tǒng)負荷率，降低單位供電成本。另外，根據(jù)系統(tǒng)日負荷率制定和完善峰谷分時電價，根據(jù)系統(tǒng)季節(jié)性負荷率制定季節(jié)性電價，根據(jù)系統(tǒng)負荷率擴大兩部制電價的實施范圍和執(zhí)行水平等，都是根據(jù)用電負荷特性進行電價分類調(diào)整的改革內(nèi)容。

　　四、電價水平模式改革

　　總結(jié)世界各國在電價水平上的政策選擇，有三種基本模式，第一種低電價水平模式，以經(jīng)濟學(xué)邊際成本定價和社會福利最大化為理論基礎(chǔ)，電力企業(yè)虧損部分由政府補貼和事后調(diào)整。第二種是平均成本定價，也包括長期邊際成本定價，以合理補償電力企業(yè)成本為依據(jù)。第三種是高水平定價，以缺電的機會成本為依據(jù)，一般主要適用于解決缺電問題，通過高電價釋放激勵投資的信號，促進電力工業(yè)投資和發(fā)展。我國電價水平模式屬于哪一種?我們認為除在集資辦電時期對上網(wǎng)電價采用過高水平電價模式外，其他時間和總體上采用了低水平電價模式。近年來我國發(fā)電企業(yè)發(fā)電業(yè)務(wù)的整體虧損和電網(wǎng)企業(yè)收益率指標低于合理標準，如銀行貨款利率就是證明。一般認為低水平電價有利于本地經(jīng)濟發(fā)展，最近我們通過實證研究發(fā)現(xiàn)，存在“低電價陷阱”。長期以來，我國西北地區(qū)電價遠低于東部沿海地區(qū)電價，但是，無論在經(jīng)濟發(fā)展的量上還是質(zhì)上，西部地區(qū)與東部地區(qū)的差異不是縮小了，而是拉大了。原因是電價水平低誘導(dǎo)了高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不利于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

　　因此，在考慮合理成本補償包括社會成本補償之后，我國電價水平特別是西部電價水平應(yīng)該適度提高。提高電價的改革在短期內(nèi)會有一個痛苦的過程，但是，長痛不如短痛，讓電價反映成本包括社會成本是最優(yōu)的選擇。在這一點上，還涉及居民電價水平的改革問題。政府長期對居民電價實行補貼政策，讓工商業(yè)承擔(dān)補貼的成本，目前全國范圍內(nèi)工商業(yè)對居民用電每年補貼超過2500億元。稍有經(jīng)濟學(xué)知識的人都知道，交叉補貼不僅不會增加社會福利，反而還會多出一塊損失。政府好心不讓居民承擔(dān)更多費用，但是，企業(yè)多承擔(dān)的費用最終還是直接或間接地轉(zhuǎn)移到了居民頭上，而且居民實際承擔(dān)的還更多。政府必須清醒地認識這個問題并開始改革?；痉较蚴菑哪壳暗牡统杀炯友a貼模式向平均成本模式轉(zhuǎn)變。為鼓勵水電開發(fā)，可在計入水電社會收益或者可替代火電社會成本的基礎(chǔ)上，實施高電價水平模式，建立加速水電滾動開發(fā)的價格機制。

　　五、電價職能或機制改革

　　理論上電價有價值反映、效益核算、信息傳遞及宏觀調(diào)控四種職能，其中價值反映體現(xiàn)了成本補償?shù)男枰?，信號傳遞起資源配置作用。目前我國電價職能的核心主要體現(xiàn)在成本補償上，部分考慮了宏觀調(diào)控，卻忽視了電價的效益核算特別是資源配置職能。電價的資源配置職能沒有充分發(fā)揮，從而制約了電力工業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟從粗放到集約的方式轉(zhuǎn)型。

　　有效資產(chǎn)或準許成本核定是政府管制定價的基本工作，否則，企業(yè)花多少都可以通過價格回收，這種機制必然會誘導(dǎo)企業(yè)多投資、不控制成本。雖然2004年國家電價改革方案中提出了有效資產(chǎn)等概念，但是，卻始終沒有出臺具體的核定辦法。因此，生產(chǎn)能力投資過剩和成本增加是電力企業(yè)的合理選擇。不考慮特高壓電網(wǎng)技術(shù)上的爭議，從電價機制上分析它是