電改三十年坎坷路回顧 環(huán)境問題倒逼新一輪電改
來源：南方周末 | 0評論 | 7641查看 | 2015-12-10 17:23:54
電改三十年，中國曾經(jīng)歷過烈火烹油的大干快上，體制羈絆下的舉步維艱和令人惋惜的十年靜默。如同當(dāng)年“二灘棄水”成為改革的導(dǎo)火索一樣，頻繁爆發(fā)的霧霾等環(huán)境問題，成為倒逼新一輪電改起航的重要推手。
“千呼萬喚始出來！不過，貌似需要配套文件的配套文件?！?/div>
2015年11月30日，備受關(guān)注的電改9號文六個配套文件公布后，中國人民大學(xué)教授鄭新業(yè)在微信朋友圈中寫道。
今年3月底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號文）。從9號文定稿到配套文件問世，歷經(jīng)了7個多月，足見其中艱難。
針對此輪電改，從2012年上半年開始，國務(wù)院總理李克強就要求有關(guān)部門研究頂層設(shè)計和重點推進方案。此次最核心的六個配套文件，亦是在今年夏天多次放風(fēng)說要出臺，但也順延了4個月后才公布。
了解中國電力改革歷史的人對此并不奇怪，電改一貫路途艱辛。
“兩分錢”集資辦電
通過集資辦電，到2002年廠網(wǎng)分開時，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機總?cè)萘康?0%以上。
業(yè)內(nèi)往往將9號文視為2002年電改5號文（《電力體制改革方案》）的延續(xù)。
5號文，開啟了中國第一輪電力體制改革。但2002年的改革并不徹底，本來電改方向定為“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)”。但5號文之后，僅實現(xiàn)了政企分離、廠網(wǎng)分開和不完全的主輔分離，在發(fā)電側(cè)引入競爭機制。與真正的市場化距離遙遠(yuǎn)。
事實上，在距離2002年第一輪真正意義上的電改之前，從1985年5月頒布的《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》（下稱《集資辦電規(guī)定》）開始，針對電力的改革鋪墊就開始了。
在那之前，從1970年到1987年，中國連續(xù)18年缺電。當(dāng)時國務(wù)院已經(jīng)意識到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續(xù)。
“中央一直在想辦法如何解決投資問題，就是沒錢。1985年，經(jīng)過各方研討，出臺了‘集資辦電’政策?！敝袊娏ζ髽I(yè)聯(lián)合會電力經(jīng)濟運行分析師薛靜告訴南方周末記者。
根據(jù)當(dāng)時的政策規(guī)定，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠，二是賣用電權(quán)，將這部分資金作為電力建設(shè)資金。1985年，國務(wù)院還同意，在華東地區(qū)實行每度電征收二分錢作為電力建設(shè)基金，用于投資辦電。從1988年1月1日開始，“二分錢辦電”的范圍從華東變成全國。
在“二分錢”的基礎(chǔ)上，各省市區(qū)又出臺了征收二分、三分、四分不等的地方辦電基金。
電力建設(shè)資金征收直到2000年12月31日截止。歷經(jīng)13年，經(jīng)中國投資協(xié)會地方電力委員會統(tǒng)計，包括地方出臺征收的資金在內(nèi)，全國共征收到電力建設(shè)資金750億元。當(dāng)時的三峽、二灘水電站建設(shè)都利用了這筆資金。
這個時期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來。“他們也要用電，但當(dāng)時沒有那么多電，這件事報到中央，中央也沒好辦法，后來干脆讓它們自己建電廠，就允許企業(yè)建自備電廠，自發(fā)自用。”薛靜說。
從1985年開始，中國相繼成立了華能國際電力開發(fā)公司，1988年成立了國家能源投資公司。全國各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司（申能集團公司）等。
1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業(yè)聯(lián)合會。1993年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，能源部將電力聯(lián)合公司改組為電力集團公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團。并且在這一年，又撤銷了能源部，重新成立了電力部。
到了1996年底，國務(wù)院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。至此，在2002年廠網(wǎng)分開之前，國家電力公司都作為國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，經(jīng)營跨區(qū)送電和國家電網(wǎng)的統(tǒng)一管理。
通過集資辦電，到2002年廠網(wǎng)分開時，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機總?cè)萘康?0%以上，而這些電力裝機主要歸功于那“兩分錢”。
“二灘”現(xiàn)象 倒逼電改
“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因?！?/div>
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集資辦電時期，中國還引進了海外投資，值得一提的是二灘電站的建設(shè)，“二灘電站是2002年電力改革的前奏?！毖o說。
1987年，二灘電站獲得國家立項批復(fù)，并開始施工準(zhǔn)備?？偼顿Y需要200多億，靠中國當(dāng)時的財力肯定不夠，必須利用海外資金。為了吸引海外資金，要給一些優(yōu)惠條件，當(dāng)時的條件就是保證電站建設(shè)后，電量全額收購上網(wǎng)，而且規(guī)定了一定的年限。
1991年6月，世界銀行董事會通過了對二灘7.8億美元的貸款，承包商所在的德國、意大利、法國等國家都投了贊成票。第一期貸款3.8億美元，還貸期限寬限到9年，分兩期撥付，也減少了利息支出。這之后，二灘又從世界一些金融機構(gòu)融資，總共引進外資10.789億美元。
按照世界銀行規(guī)定，使用其貸款的工程必須實行國際公開招標(biāo)。1991年8月，中標(biāo)的意大利英波吉諾公司和托諾公司牽頭意、法、中聯(lián)營體，負(fù)責(zé)修建大壩；德國的菲利普·霍爾茲曼公司和霍克蒂夫公司主導(dǎo)的德、中聯(lián)營體，負(fù)責(zé)修建地下發(fā)電廠房。當(dāng)時的二灘電站建設(shè)工地上，聚集了全球43個國家的600多名外籍人員，儼然一個“小聯(lián)合國”。
在二灘建設(shè)過程中，世界銀行提出了種種規(guī)范和要求，由此改寫了中國水電建設(shè)的模式?！八麄兡欠N方式，成本降低了一半都不止，質(zhì)量還很高?！毖o說。
直到1998年7月，二灘一期建設(shè)完工，第一臺機組開始發(fā)電。1998年8月，在國家電力公司的主持協(xié)調(diào)下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。根據(jù)該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網(wǎng)電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時。
但其后，二灘實際的上網(wǎng)電量卻非常低。據(jù)《人民日報》報道，1998年和1999年二灘的實際上網(wǎng)電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時，棄水電量分別達15.6億千瓦時和81.16億千瓦時。投產(chǎn)兩年，二灘累計虧損已達12.5億元。
如此低的上網(wǎng)電量，其背景是當(dāng)時中國經(jīng)濟的低潮。
“當(dāng)時大量的投資進來，地方政府、民資、外資都進來了，電源建設(shè)發(fā)展速度很快。但到了90年代后期，供過于求。”一位參與改革的電力大學(xué)教授對南方周末記者說。
根據(jù)南方電網(wǎng)旗下雜志《南方能源觀察》報道，1999年4月19日，時任中共中央總書記江澤民到四川西昌觀看衛(wèi)星發(fā)射，活動結(jié)束后再次到二灘水電站考察，獲悉二灘投產(chǎn)就面臨虧損，極為重視?；氐奖本┖?，他把時任國家計委主任曾培炎找去，問他，“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做？”
曾培炎解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當(dāng)時，西部地區(qū)電力負(fù)荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨立，都愿意先用本省的電。
江澤民聽了以后說，你們要想辦法解決二灘電力送出問題，現(xiàn)行電力體制必須進行改革。曾培炎事后說，“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因?！?/div>
當(dāng)時還有諸多學(xué)界、政府官員、媒體都對“二灘現(xiàn)象”發(fā)聲。在業(yè)內(nèi)非常有名的一篇文章是“令人沮喪的電力改革”，這是2000年5月5日，時任國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長的王駿在《經(jīng)濟學(xué)消息報》上發(fā)表的文章。王駿曾是“中國電力體制改革方案起草人”之一，2014年5月在國家能源局新能源和可再生能源司司長任上被立案調(diào)查。
根據(jù)《南方能源觀察》的報道，2000年，中央開會討論“十五”計劃后，朱镕基6月13日在“二灘水電站有關(guān)情況”上批示：“造成如此大的浪費，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現(xiàn)狀，實行跨區(qū)域設(shè)公司，廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計?！?/div>
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由二灘電站引發(fā)的關(guān)于新一輪電力體制改革的討論，就此開始。
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