中國電改十年 再陷停滯
來源：經濟觀察報 | 0評論 | 7491查看 | 2012-12-10 17:29:00
1885年，美國物理學家威廉·史坦利開發(fā)出了世界上第一個可商業(yè)應用的變壓器。這一發(fā)明宣告了電力供應可以克服最大距離和負荷的限制，而此前，正因為這一限制，各地的電力用戶往往都是依賴距離他們不遠處的小型發(fā)電站。那時所有發(fā)電站都是“分布式”的，規(guī)模較小，彼此很少連接。
一年后，史坦利在馬薩諸塞州的大巴靈頓示范了這種革命性的技術，電力從發(fā)電站生產(發(fā)電)，經過變壓器變成高壓電，通過高壓輸電網絡(輸電)，再經過變壓器變成低壓電力，進入低壓電網(配電)后點燃了大巴靈頓市商店和居民家的大約150盞電燈(售電)。此后不久的1891年，世界上第一條三相高壓輸電線路在德國法蘭克福正式投入商業(yè)運營。
全球電力系統(tǒng)運營模式自此被固定下來，直到今日。
電力是一件特殊的商品，從生產到用戶使用要經歷發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)，這四個環(huán)節(jié)必須一瞬間完成，并且需要時刻保持平衡。對于電力用戶而言，用電有一定規(guī)律性，也有一定隨意性。需求量大，電網負荷就大，需求量小，電網負荷就小。面對這樣復雜多變電力需求，電力網絡系統(tǒng)必須通過復雜的技術手段來滿足用戶的需求。
電力商品這種特殊性，使得電力系統(tǒng)中各個成員之間相互緊密聯系，任意一個成員的操作，都將對電力系統(tǒng)產生影響。例如不久前印度大停電的直接原因就是印度北方邦、哈里亞納邦和旁遮普邦超額用電導致電網整體癱瘓。電力市場的運行不同于其他大宗商品市場，要求電力的生產、交易、消費具有計劃性，來保證電力生產和消費做到即時平衡。
電力商品的特殊性、電力網絡的規(guī)模化和網絡化的運行特點、電力系統(tǒng)在技術上的復雜性，再加上電力對于一個國家的重要性和戰(zhàn)略價值，使得電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定運行成為了電力系統(tǒng)發(fā)展過程中壓倒性的驅動力。因此，世界大多數國家在其電力網絡誕生之初，往往都是由國家實施壟斷運營，時至今日，盡管各國都曾經歷不同程度的電力市場化改革，但為維持電力網絡的穩(wěn)定運行，不少國家的電力系統(tǒng)依然存在不同程度的壟斷經營。
盡管如此，壟斷帶來的低效和浪費，也將直接拖累國家整體經濟運行的效率。此外，電力系統(tǒng)也關系到構建在其之上的產業(yè)結構。因此，打破壟斷，對電力網絡系統(tǒng)進行市場化改造，也成為全球范圍內一種趨勢。
對中國而言，盡管十年前曾大刀闊斧地啟動了電力改革，但如今電力系統(tǒng)的改革卻因種種原因處于停滯狀態(tài)之中?；仡櫷艚涷?，對比時下海外電力行業(yè)發(fā)展的最近新趨勢，不僅關系到電力行業(yè)的發(fā)展，也關系到中國未來國民經濟的發(fā)展方向。
“偶然性”啟動
歷史的發(fā)展中，人們很難界定偶然和必然之間的關系。十年前，中國的電力改革始于一次偶然，卻也是必然，這始于二灘水電站當時所面臨的困境。
當時四川二灘電站作為雅礱江和金沙江上游水電資源開發(fā)中的首個大型項目，總裝機330萬千瓦。按照設計，3年內二灘本應該可發(fā)電322億千瓦時，但因為當時中國剛剛經歷亞洲金融危機，電力需求并不旺盛，實際只發(fā)了132億千瓦時。由于電力消納不掉，而計劃外發(fā)的電一度只有2～3分錢，二灘一投產就面臨虧損，大半生產能力只能以棄水方式白白浪費掉。
當時的國家電力公司既管理和運營電網，又有自己下屬的發(fā)電廠，在調度中往往會優(yōu)先滿足自己的電廠發(fā)的電上網。電力公司以省為實體，各省電網之間很多沒有連通。即便連通，之間也形成了市場壁壘。各省都有自己的小算盤，為了增加財政收入，都愿意用本省發(fā)的電。
以三峽水電站為例，當時也面臨電力消納不掉的問題，為了解決三峽電力的出口，國家甚至組織專人去各省游說，希望消納一部分三峽電，但幾乎處處碰壁。
據前國家能源局長張國寶回憶，當時找重慶，重慶稱為三峽建設移民做了很大的犧牲，不愿再承擔消納電力的負擔。找湖北，湖北稱自己水電豐富，不需要。找河南，河南稱煤炭資源豐富，主要以火電為主。找江西、安徽，他們都稱自己是農業(yè)大省，用不了太多電。只有江、浙、滬沒有拒絕三峽水電。
在到處存在壟斷壁壘的背景之下，大規(guī)?？鐓^(qū)域輸送電力，成為難以解決的體制問題。
1999年4月19日，時任國家主席的江澤民到四川西昌觀看衛(wèi)星發(fā)射，活動結束后，余興猶存，便啟程前往附近不遠處的二灘水電站考察，了解到這一情況后，心痛不已?！艾F在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做？”據曾擔任國家計委主任的曾培炎回憶，回到北京后的江澤民立即把他叫去這樣詢問道。
隨后一場解決西部電力外輸，同時解決東部經濟發(fā)達省份用電瓶頸的工程開始醞釀，電力改革的萌芽產生。
2000年6月，國務院三峽工程建設委員會召開第九次會議，在討論研究三峽的電力消納和分配問題時，時任國家總理的朱镕基指出：“電力行業(yè)‘省為實體’的改革已走樣為省間壁壘，電力資源優(yōu)化配置出現了很大障礙，必須重新審視。解決三峽的電力消納問題要結合制定‘十五’規(guī)劃以及我國電力管理體制改革通盤考慮。”會議決定，由國家計委牽頭，會同國家經貿委、財政部、國務院體改辦以及國家電力公司等有關部門和單位，盡快研究提出電力體制改革方案。此時，在權力頂層的意志下，借勢西部大開發(fā)這一國家整體戰(zhàn)略利益的驅動，電力改革在外部“非利益共同體”機構的參與下，終于蹣跚起步。
幾經調研和討論，電力改革方案終于在2000年底正式上報。方案將“打破壟斷，引入競爭”確定為電力體制改革的總目標，力圖實施廠網分開，競價上網，建立競爭，開放區(qū)域電力市場，改變電網企業(yè)獨家購買電力的格局等等。由于電力改革牽涉面廣，各方利益需要妥協和平衡，方案上報后一度陷入停頓，后來在江澤民的多次過問下，才將電力改革推進下去。
2002年3月，國務院正式批準發(fā)布了“國發(fā)5號文件”。年底，國務院又正式批復《發(fā)電資產重組劃分方案》，在原國家電力公司的基礎上，成立了兩家電網公司，五家發(fā)電集團公司和四家輔業(yè)集團公司。
自此，電力體制改革終于艱難成行。
十年喜憂
不同的國家，其電力改革的主要目標各不相同。對于發(fā)達國家而言，電力供給相對飽和，電力需求增長放緩，其主要改革目標是解決由電力系統(tǒng)自身特殊性導致的自然壟斷所帶來的無效率問題，焦點始終是降低電價。改革的首要目標是提高效率，為客戶提供更多的選擇和提高系統(tǒng)的安全可靠性，而提供充足的發(fā)電容量、新增發(fā)電設施和吸引投資則是次要目標。
但是，對于中國這樣的發(fā)展中國家而言，電力改革的焦點首先是新增電力設施，滿足經濟起飛的電力需要。圍繞這一點，如何吸引電力投資，建設充足的發(fā)電容量，才是關鍵所在，降低電價、提高效率和為客戶提供更多的選擇則成為次要和后繼目標。
如果以這一點為標準，盡管中國始于2002年的電力改革，被人詬病為“體破，但制度不破”的改革，但依然是成功的。這一切都歸功于原國家電力公司的“體破”，所帶來的“廠網分離”，使得發(fā)電企業(yè)獲得了相對平等的入網機會，而更開放的市場意味著更多的資本涌入，帶來了更加激烈的競爭。包括國企、外資、中外合資、民企等各種所有制企業(yè)紛紛涌入發(fā)電投資，其中也包括大量非電力企業(yè)，例如香港華潤、臺灣的臺塑、煤炭行業(yè)，也辦了一些電廠。
開放的市場帶來百舸爭流的局面，讓中國電力工業(yè)發(fā)展進入了快車道。2002年，中國電力裝機容量僅為3.57億千瓦，十年后，已經超過10.5億千瓦，增長了兩倍多，滿足了國民經濟與社會發(fā)展在城鎮(zhèn)化、重工業(yè)化階段對于電力的翻番式需求，支持了中國經濟的十年增長。
發(fā)電市場充分有效的競爭，也讓發(fā)電企業(yè)走向了節(jié)約化發(fā)展的道路，不僅電力裝機建造成本逐年下降，發(fā)電效率也逐年提升。根據電監(jiān)會研究室課題組的數據顯示，電改啟動兩年后，中國燃煤發(fā)電機組的平均供電耗煤水平已經趕上美國，如今已經達到世界先進水平。對比之下，中國電力網絡的線損率卻比美國高1.2個百分點(高17%)以上，而且多年來一直保持這樣的差距，甚至略有擴大。
市場的巨大力量讓人嘆為觀止，但可惜的是中國電改的市場化嘗試卻
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