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　　總量控制制度作為控制碳排放的一項(xiàng)重要措施，在國(guó)外應(yīng)對(duì)氣候變化立法中占有重要地位。歐盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基礎(chǔ)上，針對(duì)碳交易形成了一套完善的法律體系。2011年以來(lái)，我國(guó)碳交易試點(diǎn)地區(qū)相繼出臺(tái)了地方性法律規(guī)范，涉及總量控制與配額交易制度，但各地認(rèn)識(shí)不盡相同，如果能夠在國(guó)家層面，從法律上對(duì)地方政府的實(shí)踐探索加以規(guī)范，有助于推動(dòng)我國(guó)碳交易市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展。

　　本文通過(guò)剖析碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省市的具體做法，借鑒國(guó)外總量控制與配額交易的立法原則、基本法律制度、具體制度設(shè)計(jì)及監(jiān)管機(jī)制等，重點(diǎn)分析了碳排放權(quán)的界定、總量控制制度的管理體系、總量目標(biāo)設(shè)置、配額分配、調(diào)控機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、法律責(zé)任、事后評(píng)估等問(wèn)題，最后針對(duì)我國(guó)開(kāi)展碳排放總量控制工作提出對(duì)策建議。

　　碳排放權(quán)的界定

　　碳排放問(wèn)題的根源在于權(quán)利界定不清，目前我國(guó)的法律制度尚未對(duì)此進(jìn)行明確界定。碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省份頒布的《碳排放交易管理辦法》，只有廣東省對(duì)“碳排放權(quán)”進(jìn)行了初步界定。碳排放權(quán)界定難的原因在于：首先，由于我國(guó)的法律制度尚未界定碳排放權(quán)，使得地方實(shí)踐缺乏依據(jù)；其次，碳排放權(quán)的權(quán)利屬性比較復(fù)雜，其私權(quán)屬性和公權(quán)屬性對(duì)碳交易規(guī)則的設(shè)計(jì)影響較大，地方難以抉擇；再次，碳交易試點(diǎn)省市都提出要搞總量控制與配額交易，但結(jié)合實(shí)施細(xì)則我們不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)于總量控制與配額交易，以及核證減排量交易概念認(rèn)知存在混淆，有必要在國(guó)家層面對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行明確界定，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以避免碳交易試點(diǎn)陷入誤區(qū)。

　　本文認(rèn)為，碳排放權(quán)的界定應(yīng)解決三個(gè)問(wèn)題：第一，碳排放的權(quán)利屬于誰(shuí)？應(yīng)該分配給誰(shuí)？這是進(jìn)行配額分配的前提條件，是屬于公共資源，還是屬于現(xiàn)有排放企業(yè)，是否包括新進(jìn)入企業(yè)，這些都需要明確界定。第二，需要明確碳排放權(quán)的類(lèi)型，排放權(quán)是來(lái)自于配額分配，還是核證減排量？第三，關(guān)于碳排放的存量和增量權(quán)利是否等同？是采取“老人老辦法，新人新辦法”區(qū)別對(duì)待，還是對(duì)已有企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，亦需要通過(guò)立法加以明確。

　　總量控制制度的管理體系

　　控制碳排放是一項(xiàng)全新的工作，需要一定的組織體系、制度基礎(chǔ)開(kāi)展相關(guān)工作。通過(guò)立法確定總量控制的法律地位，在國(guó)家層面建立碳排放管理體系，十分必要。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)立法形式明確管理機(jī)構(gòu)與管理主體，引入第三方機(jī)構(gòu)管理。澳大利亞新南威爾士和美國(guó)加州都用立法的形式明確規(guī)定了監(jiān)管主體，并且都是以一個(gè)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)管理全部范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易。這種方法在排放控制的初期推廣具有很大的促進(jìn)作用，有利于減少行政部門(mén)間的沖突，提高了行政效率。歐盟排放交易體系建立了獨(dú)立的歐盟中央管理處（The EU Central Administrator）對(duì)歐盟成員各國(guó)的國(guó)家配額計(jì)劃進(jìn)行審批，并運(yùn)用歐盟獨(dú)立交易系統(tǒng)（Community Independent Transaction Log）對(duì)二氧化碳交易進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理，對(duì)系統(tǒng)運(yùn)作成效進(jìn)行評(píng)估。

　　管理模式選擇。在管理模式上，歐盟碳排放交易機(jī)制采取了集中和分權(quán)相統(tǒng)一的管理模式。EU-ETS覆蓋27個(gè)主權(quán)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)水平、政治體制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差異較大，很難完全統(tǒng)一，于是歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制并沒(méi)有直接指定成員國(guó)的排放權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu), 而是僅對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)職責(zé)做了原則性的規(guī)定, 成員國(guó)可以享有一定靈活性的自主權(quán)，根據(jù)本國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)監(jiān)管機(jī)制。完善的協(xié)調(diào)機(jī)制是集中與分權(quán)相結(jié)合的管理模式運(yùn)行順暢的保障。歐盟委員會(huì)通過(guò)發(fā)布多項(xiàng)關(guān)于排放交易的指令，為歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制奠定了法律基礎(chǔ)，確定了各成員國(guó)實(shí)施排放交易時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的共同標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)實(shí)行分散式管理。美國(guó)因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的全國(guó)碳交易市場(chǎng)，也就沒(méi)有設(shè)置相關(guān)的聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)，由各個(gè)區(qū)域碳排放組織或者地方政府自行設(shè)置機(jī)構(gòu)管理碳排放交易。

　　我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)省市均明確當(dāng)?shù)匕l(fā)展和改革委是碳交易的主管部門(mén)。由于碳交易的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，政府缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，為防止政府失靈，引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)十分必要，對(duì)配額分配、企業(yè)排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，保證政策的公平、公正。從法理上說(shuō)，自己監(jiān)督自己往往是不利的，因而必須設(shè)置外部監(jiān)督。在我國(guó)的法律體系中，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)法律行為進(jìn)行監(jiān)督的立法體例比較常見(jiàn)，因而建議我國(guó)引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)碳排放總量控制相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。

　　總量目標(biāo)設(shè)置

　　管制氣體種類(lèi)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)哪些氣體排放具備監(jiān)測(cè)能力是選擇其是否作為管制對(duì)象的重要因素。2003年歐盟排放交易指令規(guī)定,EU-ETS 在第一階段調(diào)控的溫室氣體種類(lèi)只限于二氧化碳, 這取決于歐盟當(dāng)時(shí)的排放情況和監(jiān)測(cè)能力。但在技術(shù)成熟的前提下，如果將更多種類(lèi)的溫室氣體納入管控范圍，可以進(jìn)一步降低減排成本。如美國(guó)RGGI、加州碳排放交易體系，交易氣體種類(lèi)則涵蓋了《京都議定書(shū)》規(guī)定的六種溫室氣體。

　　當(dāng)前，試點(diǎn)省市都選擇了二氧化碳作為管理控制氣體，而未涉及其他溫室氣體。在國(guó)家層面，應(yīng)當(dāng)在考慮排放監(jiān)測(cè)能力的基礎(chǔ)上，明確我國(guó)應(yīng)該管制的溫室氣體種類(lèi)，以引導(dǎo)地方開(kāi)展相關(guān)工作。

　　總量目標(biāo)設(shè)置?？偭靠刂颇繕?biāo)的形式，主要有兩類(lèi)：（1）絕對(duì)量目標(biāo)。面臨的最大問(wèn)題是總量目標(biāo)應(yīng)該允許多大的靈活性。（2）相對(duì)量目標(biāo)。包括每單位產(chǎn)出，部門(mén)交易量，組合標(biāo)準(zhǔn)，如可再生能源份額，可再生能源證書(shū)等。

　　深圳提出建立“可調(diào)整的”總量控制體系，其實(shí)質(zhì)仍屬于相對(duì)量目標(biāo)。雖然目前各試點(diǎn)省市總量設(shè)定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，結(jié)合各地能源消費(fèi)總量目標(biāo)、碳強(qiáng)度減排目標(biāo)、GDP增速這三方面的參數(shù)設(shè)定。試點(diǎn)省市對(duì)碳抵消都做了規(guī)定，差別在于允許的抵消比例有所不同：深圳市和廣東為10%，上海允許5%。嚴(yán)格的碳抵消規(guī)定有利于實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)，特別是減少本地的排放。

　　涵蓋行業(yè)。歐盟碳排放交易涉及行業(yè)較廣泛，第一階段就包含了能源業(yè)、耗能 20MW 以上的煉油、水泥、鋼鐵、陶瓷、玻璃以及造紙等行業(yè)，到第二階段調(diào)控范圍擴(kuò)大到交通、化學(xué)、鋁等行業(yè)，最近又嘗試將航空業(yè)納入管制范圍。涉及行業(yè)越廣，減排效果越好，而且市場(chǎng)越大，交易的成本越低，碳價(jià)格也會(huì)越穩(wěn)定。美國(guó)的強(qiáng)制碳交易制度則比較保守，多集中在電力產(chǎn)業(yè)，如加州碳排放交易體系和RGGI。

　　試點(diǎn)省市總量控制的涵蓋范圍均有所不同，與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有明顯關(guān)聯(lián)。深圳將工業(yè)、建筑以及交通業(yè)納入強(qiáng)制減排范圍，上海納入了包括鋼鐵、石化、化工等在內(nèi)的工業(yè)以及航空、機(jī)場(chǎng)、鐵路、賓館、金融等行業(yè)在內(nèi)的非工業(yè)。廣東則主要以水泥、鋼鐵、陶瓷、石化等高能耗、高排放行業(yè)為主。

　　由于各省市的具體情況和減排目標(biāo)各有不同，所以，在國(guó)家層面很難對(duì)總量控制范圍和目標(biāo)設(shè)置做出統(tǒng)一安排，但需要地方將總量目標(biāo)制定的過(guò)程公開(kāi)。為建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)，應(yīng)通過(guò)立法規(guī)定國(guó)家核證自愿減排量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　配額分配

　　分配的目標(biāo)是保證碳排放權(quán)初始分配的公平性。理論上，配額分配應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：（1）必須保持對(duì)減排的激勵(lì)，包括對(duì)早期行動(dòng)的激勵(lì)；（2）不能對(duì)尋租活動(dòng)或其他削弱體系的活動(dòng)提供持續(xù)激勵(lì)；（3）對(duì)于企業(yè)和政府來(lái)說(shuō)成本最小化，促進(jìn)市場(chǎng)效率；（4）因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐哪茉唇Y(jié)構(gòu)與排放特征設(shè)計(jì)合理的配額分配方式。

　　分配方式。不同的配額分配方法，會(huì)產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)影響和政策效果。免費(fèi)分配，容易獲得企業(yè)支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。歐盟初始分配都采用無(wú)償?shù)姆绞剑瑲W盟排放權(quán)交易機(jī)制指令規(guī)定：在第一階段，至少 95%的配額要無(wú)償發(fā)放；第二階段，至少90%的配額要無(wú)償發(fā)放。對(duì)企業(yè)而言，碳排放權(quán)的無(wú)償分配實(shí)質(zhì)上是一種變相補(bǔ)貼，政府的權(quán)力資源易產(chǎn)生權(quán)力尋租。其次，無(wú)償分