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我國碳交易發(fā)展面臨的法律挑戰(zhàn)

來源：北京環(huán)境交易所 | 0評(píng)論 | 6026查看 | 2015-08-25 10:11:00

　　推行碳排放權(quán)交易是我國應(yīng)對(duì)氣候變化促進(jìn)低碳發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。當(dāng)前我國碳排放權(quán)交易法律體系尚未健全和統(tǒng)一，存在著諸如碳排放權(quán)交易管理體系立法效力等級(jí)不高、碳排放權(quán)以及碳排放權(quán)交易主體的合法性問題、碳排放配額初始分配不公平、碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制不暢等問題，下文將逐一展開來說明。

1．碳排放權(quán)交易管理體系立法效力等級(jí)不高

目前我國關(guān)于碳排放權(quán)交易的規(guī)范性文件除了中央的部門規(guī)章——2014年國務(wù)院發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關(guān)政策性文件。

　　上海市、廣東省、湖北省規(guī)定的都是地方政府規(guī)章，而天津市、重慶市只有規(guī)范性文件，屬于地方性法規(guī)的只有：2012年10月深圳市人大常委會(huì)制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和2013年12月北京市人大常委會(huì)制定的《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的決定》。除此之外，政策在碳交易發(fā)展中起著重要的支持作用，主要集中在涉及碳交易的申報(bào)流程、稅收優(yōu)惠、上網(wǎng)電價(jià)等方面的政策。

　　從我國目前碳排放權(quán)交易的制度體系看，其立法效力等級(jí)明顯不高。首先，政策數(shù)量遠(yuǎn)多于法。其次，政府規(guī)章數(shù)量多于地方性法規(guī)，而地方性法規(guī)的效力比政府規(guī)章高。

　　2．碳排放權(quán)以及碳排放權(quán)交易主體的合法性問題

首先，碳排放權(quán)的法律確權(quán)問題。碳排放權(quán)交易的標(biāo)的是企業(yè)節(jié)余的碳排放配額，如果沒有這種節(jié)余的碳排放配額，碳排放權(quán)交易就會(huì)成為無米之炊。但是目前我國并沒有法律確認(rèn)這種節(jié)余的碳排放配額，也沒有從法律上確立企業(yè)對(duì)于其通過減排而節(jié)余的碳排放配額擁有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，如《水法》、《大氣污染防治法》等中都沒有直接規(guī)定關(guān)于碳排放權(quán)以及排放權(quán)取得的法律條文。

其次，碳排放權(quán)交易各方主體的創(chuàng)設(shè)、準(zhǔn)入的法律條件問題。從國際碳交易實(shí)踐來看，碳排放權(quán)的買家身份復(fù)雜得多，主要有： “合規(guī)”產(chǎn)業(yè)部門買家；政府參與的采購基金和托管基金；商業(yè)化運(yùn)作的基金；銀行類買家；其他類買家，包括個(gè)人、基金會(huì)等以緩和全球氣候變暖為目的的非商業(yè)性組織。這些買家購買排放配額的目的不一定是供自己超額排放使用，隨時(shí)都可以從買家轉(zhuǎn)換為賣家，進(jìn)而產(chǎn)生影響交易正常秩序的可能。

因此，筆者認(rèn)為，法律應(yīng)對(duì)碳排放權(quán)的購買者尤其是對(duì)專門進(jìn)行碳排放權(quán)交易的各類專項(xiàng)基金和碳基金，以及專項(xiàng)從事減排額開發(fā)、采購、交易、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的投資代理機(jī)構(gòu)，設(shè)置一定條件，通過市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度調(diào)控碳排放權(quán)交易的買方和賣方，維護(hù)正常的碳排放權(quán)交易秩序。

3．碳排放配額初始分配不公平

國務(wù)院發(fā)改委頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第9條對(duì)碳排放配額初始分配的方式進(jìn)行了原則性規(guī)定，即排放配額分配在初期以免費(fèi)分配為主，適時(shí)引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。在國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)建立的7個(gè)碳排放交易試點(diǎn)實(shí)行的碳排放配額初始分配方式也是以無償分配為主，有償分配為輔的方式。但是這種分配方式會(huì)產(chǎn)生明顯不公平現(xiàn)象：

首先，在污染企業(yè)與節(jié)能減排企業(yè)之間產(chǎn)生不公平。無償分配的標(biāo)準(zhǔn)大致可分為兩種：一是政府在總量控制前提下，依據(jù)企業(yè)歷史產(chǎn)出或排放水平直接進(jìn)行分配；另一是依據(jù)企業(yè)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)出或排放水平來進(jìn)行分配。比如《廣東省碳排放配額管理實(shí)施細(xì)則（試行）》中規(guī)定綜合考慮排放企業(yè)歷史碳排放量和行業(yè)基準(zhǔn)水平，合理分配配額。歷史或現(xiàn)時(shí)的碳排放水平是企業(yè)生產(chǎn)和歷史的產(chǎn)物，這實(shí)際上是鼓勵(lì)了現(xiàn)時(shí)排放，對(duì)于已經(jīng)通過技術(shù)改造進(jìn)行節(jié)能減排的企業(yè)等于是一種懲罰。

其次，在新舊企業(yè)之間產(chǎn)生不公平。無償分配給原有的排污企業(yè)，而新企業(yè)試圖進(jìn)入同一生產(chǎn)領(lǐng)域則必須出資購買指標(biāo)或者安裝更嚴(yán)格的治理裝置，這造成了原始取得和轉(zhuǎn)讓取得之間的巨大差別，實(shí)質(zhì)上是對(duì)新企業(yè)設(shè)置了進(jìn)入障礙。

　　 4．碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制不暢

在碳排放權(quán)交易過程中，政府的任務(wù)之一是制定富有效率的交易程序和規(guī)范，對(duì)各類交易主體和服務(wù)主體的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以增加碳排放交易的透明度，提高交易主體的履約率，從而提高碳排放交易的效率。

然而，實(shí)踐證明碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制不暢。從碳排放權(quán)交易試點(diǎn)?。ㄊ校┛梢钥吹?，碳排放權(quán)交易管理是由發(fā)改委牽頭安排。而作為重要的碳排放規(guī)制對(duì)象和碳排放權(quán)交易主體——工業(yè)企業(yè)一直由工業(yè)和信息化部管理，企業(yè)能耗數(shù)據(jù)大多在各地經(jīng)濟(jì)和信息化工作委員會(huì)。負(fù)責(zé)牽頭碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的發(fā)改委未必能便利地獲取重點(diǎn)用能企業(yè)的能耗數(shù)據(jù)。

此外，隨著碳排放權(quán)交易的發(fā)展，交通運(yùn)輸領(lǐng)域也會(huì)納入交易范圍，其行政主管部門自然也會(huì)成為監(jiān)管體制的組成部分，交易所和交易平臺(tái)的管理還會(huì)涉及證監(jiān)會(huì)和證監(jiān)局等部門。碳排放權(quán)交易管理體制不明晰，將直接導(dǎo)致信息獲取障礙和管理的低效率，從而影響碳排放權(quán)交易在成本控制和減排量等方面的有效性。

5．各地自行立法制章造成碳交易市場(chǎng)的人為分割

盡管北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所等交易所的成立為我國應(yīng)對(duì)氣候變化奠定了堅(jiān)實(shí)的市場(chǎng)基礎(chǔ)，但是，各地自行立法制章造成碳交易市場(chǎng)的人為分割，比如由各地自行確定溫室氣體種類，納入碳交易行業(yè)、納入門檻勢(shì)必導(dǎo)致無法形成統(tǒng)一的全國碳交易市場(chǎng)。

其實(shí)，碳排放權(quán)交易的本質(zhì)是通過市場(chǎng)化的手段推動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排。各地激進(jìn)推行碳排放權(quán)交易，能調(diào)動(dòng)節(jié)能減排的積極性，卻很容易形成地方保護(hù)主義和地區(qū)壟斷，無償配給的碳排放額度還可能成為政府對(duì)企業(yè)的變相補(bǔ)貼。過度分散和獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)反而會(huì)對(duì)交易市場(chǎng)的運(yùn)行起到反作用。跨省或者區(qū)域還會(huì)受限于各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式、計(jì)量辦法、交易規(guī)則等因素，難以形成一定規(guī)模的交易量和提高交易效率。

　　也正因?yàn)榇?，國家發(fā)改委也曾明確反對(duì)我國各地方政府分別設(shè)置碳交易場(chǎng)所。2015年2月4日中國碳排放交易高層論壇上，國家發(fā)改委氣候司國內(nèi)政策和履約處處長(zhǎng)蔣兆理表示，我國將在2016年啟動(dòng)全國碳市場(chǎng)。全國碳交易市場(chǎng)初步將納入5+1個(gè)行業(yè)(電力、冶金、有色、建材、化工和航空服務(wù)業(yè))的年排放量在2.6萬噸以上的企業(yè)，碳排放交易量可能涉及30億～40億噸。2019年以后，我國將啟動(dòng)碳市場(chǎng)的“高速運(yùn)轉(zhuǎn)模式”，使碳市場(chǎng)承擔(dān)溫室氣體減排的最核心的作用?？梢姡⑷珖y(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)勢(shì)在必行，從法律上根除人為分割碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的現(xiàn)象也是必然。

6．對(duì)超額碳排放處罰強(qiáng)度偏弱

我國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)采用的是總量+交易機(jī)制（Capand trade），即政府設(shè)定配額總量，發(fā)放給企業(yè)后讓其自由交易。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)也是一個(gè)強(qiáng)制市場(chǎng)，納入企業(yè)必須遵守排放限制的要求，否則將被處以各類懲罰措施。

對(duì)于碳實(shí)際排放量超過碳排放配額情況，試點(diǎn)省市一般采取罰款+責(zé)任不可免除的懲罰機(jī)制。比如湖北省對(duì)差額部分按照當(dāng)年碳排放配額市場(chǎng)均價(jià)予以1倍以上3倍以下但最高不超過15萬元罰款，并在下一年度分配的配額中予以雙倍扣除；廣東省在下一年度配額中扣除未足額清繳部分2倍配額，并處5萬元罰款。但也有省市對(duì)碳實(shí)際排放量超過碳排放配額情況只處以罰款，如北京、上海、重慶。此外還有其他約束機(jī)制，主要表現(xiàn)在對(duì)企業(yè)信用信息記錄、不得享受融資支持和財(cái)政支持優(yōu)惠政策等方面，但這些約束并不具有法律效力。

研究表明，對(duì)違法行為的處罰強(qiáng)度與對(duì)重復(fù)違法行為和潛在違法行為的威懾作用成正比關(guān)系。正如美國當(dāng)代著名哲學(xué)家桑德爾（Sandel）教授指出：“對(duì)于掠奪環(huán)境而采取的罰款和費(fèi)用之間的區(qū)別不應(yīng)被輕易放棄?！蓖瑯?，對(duì)于超額碳排放行為的處罰方式也應(yīng)該根據(jù)違法主體的動(dòng)機(jī)、違法行為方式、程度、后果等來設(shè)置處罰方式。我國當(dāng)前對(duì)超額碳排放行為主要采用罰款這種行政責(zé)任方式，處罰形式單一，而設(shè)定碳排放權(quán)

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