中國電力領(lǐng)域改革近40年 大型電力企業(yè)何去何從？
來源：光伏頭條 | 0評論 | 6120查看 | 2017-05-25 14:02:00
從今年兩會至今，五大發(fā)電集團重組合并的消息就一直不絕于耳，電力企業(yè)重組的排列方式為各媒體所樂道，加上國家層面的各種表態(tài)與的人事調(diào)整等因素，股市上已是翹首以待。
1978年至今的近40年時間里，中國的電力領(lǐng)域改革經(jīng)歷了多輪改革，所取得的成果也是有目共睹。為了進行資源的高效配置，實現(xiàn)效益最大化，避免不必要的資源浪費，在近40年的時間里，國家一直對企業(yè)的合并重組進行試探與摸索。
過去的一年里，被合并重組緋聞淹沒的八家電力公司資產(chǎn)總額達到了5.9萬億元之巨，加上牽涉其中的煤炭企業(yè)和核電企業(yè)，電力企業(yè)的重組問題波及范圍之大、任務(wù)之艱巨、影響力之深遠，都可以說是前無古人。
下面，記者梳理了中國電力企業(yè)改革的整體脈絡(luò)，并從不同角度對合并重組做出預(yù)測，歡迎業(yè)內(nèi)人士一起探討指正。
一、從“集資辦電”到國家電力公司
從1970年到1987年，中國連續(xù)18年缺電，此時，國務(wù)院已經(jīng)意識到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續(xù)。因此在1985年5月，國務(wù)院便頒布了《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》(下稱《集資辦電規(guī)定》)，標(biāo)志著電力改革已經(jīng)拉開帷幕。彼時，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠;二是賣用電權(quán)，將這部分資金作為電力建設(shè)資金。1985年，集資辦電首先從華東地區(qū)開始，到1988年1月1日，集資辦電模式向全國推開，當(dāng)時的三峽、二灘水電站建設(shè)都利用了這筆資金。
與此同時，1985到1988年間，中國相繼成立了華能國際電力開發(fā)公司和國家能源投資公司。全國各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司(申能集團公司)等。
1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業(yè)聯(lián)合會。1993年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，能源部將電力聯(lián)合公司改組為電力集團公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團。同一時期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來，針對供電不足的狀況，中央決定允許讓高耗能企業(yè)建自備電廠，自發(fā)自用。
大量的投資涌入電力領(lǐng)域，包括地方政府、民資、外資等，電源建設(shè)發(fā)展一日千里。但到了90年代后期，電力開始供過于求。實際上，到2002年廠網(wǎng)分開時，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機總?cè)萘康?0%以上。
為了進一步推動電力企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立新的企業(yè)機制，充分調(diào)動各方面辦電的積極性，更好地執(zhí)行多家辦電、多渠道籌資辦電的方針，加快電力工業(yè)的發(fā)展，更好地發(fā)揮電力工業(yè)在國民經(jīng)濟中的先行作用。在1996年底，國務(wù)院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。
彼時有分析認為，國家電力公司的組建，將更充分地利用能源資源，滿足國民經(jīng)濟與社會發(fā)展對電力的需求。一直到廠網(wǎng)分開之前，國家電力公司都作為國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，經(jīng)營跨區(qū)送電和國家電網(wǎng)的統(tǒng)一管理。
但很快，新的矛盾又出現(xiàn)了。
到1998年7月，二灘水電站一期建設(shè)完工，第一臺機組開始發(fā)電。1998年8月，在國家電力公司的主持協(xié)調(diào)下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。
根據(jù)該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網(wǎng)電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時。但其后，二灘在1998年和1999年二灘的實際上網(wǎng)電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時，棄水電量分別達15.6億千瓦時和81.16億千瓦時。投產(chǎn)兩年，二灘累計虧損已達12.5億元。
時任國家領(lǐng)導(dǎo)人表示：“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做?”時任國家計委主任解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當(dāng)時，西部地區(qū)電力負荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨立，都愿意先用本省的電。
以此為導(dǎo)火索，2000年，中央開會討論“十五”計劃后，在“二灘水電站有關(guān)情況”上有了這樣的批示：“造成如此大的浪費，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現(xiàn)狀，實行跨區(qū)域設(shè)公司，廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計?！?/div>
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由此，針對國家電力公司的電力體制改革緩緩拉開了序幕。
二、拆分國家電力公司
實際上，從1997年1月開始，到2002年2月，在其存在的5年時間里，國家電力公司成為了電力改革領(lǐng)域的主角，在這一時期，電力改革主要分為三個階段。
第一階段是國電公司與電力部雙軌運行時期。1996年12月，國務(wù)院《關(guān)于組建國電公司的通知》(48號文)發(fā)布，決定組建國電公司。該通知規(guī)定：國電公司由國務(wù)院出資設(shè)立，采取國有獨資的形式，是國務(wù)院界定的國有資產(chǎn)出資者和國務(wù)院授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，是經(jīng)營跨區(qū)送電的經(jīng)濟實體和統(tǒng)一管理國網(wǎng)的企業(yè)法人，按企業(yè)集團模式經(jīng)營管理。
1997年1月國電公司正式成立，實行與電力部雙軌運行的制度。與其他部委的改革不同，由于電力部掌握著下面電力集團的產(chǎn)權(quán)，因而就能夠順理成章地過渡到電力公司。當(dāng)時除了五大電力集團外，還有一些獨立的省公司，與電力部有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的是福建、云南、貴州、廣西、四川等五省區(qū);與之沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的有四家，包括廣東、海南、西藏和內(nèi)蒙古中西部。在最后的國電公司重組廠網(wǎng)分開時，廣東、海南劃歸南方電網(wǎng)，西藏由國網(wǎng)代管，內(nèi)蒙古中西部仍然獨立。
第二階段，撤銷電力部，國電公司單軌運行。在1998年新一屆政府成立后進行的機構(gòu)改革過程中，電力部被撤銷。國電公司在國家經(jīng)貿(mào)委的領(lǐng)導(dǎo)下，開始了新一輪的公司化改制和電力工業(yè)市場化改革。
1998年10月，國電公司頒布《國電公司系統(tǒng)公司制改組實施方案》，確定了“政企分開、省為實體”和“廠網(wǎng)分開”的主要改革思路，并確定了實施的四個具體步驟。第一步，1997—1998年，成立國電公司，撤銷電力部，政企分開;第二步，1998—2000年，國電公司制改組，實體化，“廠網(wǎng)分開”，進行競價上網(wǎng)試點;第三步，2001-2010年，全國聯(lián)網(wǎng)并全面推開，“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”，形成電力市場;第四步，2010年后，配電和售電放開，最終形成國家輸電網(wǎng)公司。
1998年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》(146號文)，“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江省推行;同時，建立省級電力公司的工作全面鋪開，東北三省率先成立省級公司。
第三階段，國電公司被取消式拆分階段。2000年10月17日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》(69號文)，對1998年12月國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》(146號文)進行了一定調(diào)整，明確提出電力體制改革工作“由國家計委牽頭，會同國家經(jīng)貿(mào)委等有關(guān)部門和單位，組成電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)”。原本由國電公司提出的“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”試點工作不再擴大范圍，除原有的企業(yè)公司化改制以外，國電公司省市一級的體制改革工作都宣告暫停。
2002年2月10日，國務(wù)院頒布了《電力體制改革方案》(5號文)，國電公司被重組為一個國網(wǎng)公司和華北、東北、西北、華東、華中五個具有獨立法人地位的大區(qū)電網(wǎng)子公司，五大區(qū)網(wǎng)公司不再在國家計劃單列。同時，國網(wǎng)公司用云、貴、桂三省電網(wǎng)資產(chǎn)參股以廣東電力公司為主的南方電網(wǎng)公司，由此形成了“2+5”模式下的中國電網(wǎng)格局。
與此同時，國電公司還拆分出5家發(fā)電集團和4家輔業(yè)集團，至此，5號文背景下的中國電力體制改革方案最終確定。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，國網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和各發(fā)電集團公司于2002年12月掛牌并正式運轉(zhuǎn)。
1997年成立的國電公司在經(jīng)歷五年運轉(zhuǎn)之后，最終退出了歷史舞臺。
這輪改革實際上是將發(fā)電側(cè)和設(shè)計施工企業(yè)推向了市場，引入了競爭機制，這在電力短缺的年代，不僅必要，而且效果異常顯著——在過去14年多的時間內(nèi)，中國從電力嚴重短缺，一躍成為世界第一發(fā)電裝機大國。
2002年廠
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