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一晃十三年過去，《能源法》重回公眾視線。上一次是2007年時公開征求意見，這一次也是公開征求意見。時間說明一切，《能源法》的出臺不是件容易的事。

《能源法》起草工作自2006年正式啟動，2007年時面向社會征求意見，負(fù)責(zé)的是當(dāng)時的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。2008年國家發(fā)改委將《能源法（送審稿）》提請國務(wù)院審議，原國務(wù)院法制辦也提出了修改意見，但此后立法工作有所停滯，能源法一直以送審稿的形式存在。到2017年，國家發(fā)改委再次向原國務(wù)院法制辦提交《能源法（送審稿）》修改稿，此次國家能源局公布的《能源法（征求意見稿）》正是在修改稿的基礎(chǔ)上再次修改完善而成。

在這期間，能源法的立法優(yōu)先級也反復(fù)變化，在全國人大常委會和國務(wù)院的立法規(guī)劃中，能源法有時候是“全面深化改革急需的項目”，有時候是“預(yù)備項目”，在有的年份干脆沒有出現(xiàn)在立法計劃中。

主管部門如果發(fā)布某個政策文件的征求意見稿，大概率這個政策離出臺就不遠(yuǎn)了，但立法流程則要長得多。國家能源局征求意見后形成的草案，還需要經(jīng)過國家發(fā)改委、國務(wù)院才能提交全國人大或全國人大常委會，正式進(jìn)入立法程序，按照《立法法》規(guī)定的流程審議表決。一部法律的出臺需要“過五關(guān)斬六將”。

在這漫長的立法過程中，能源行業(yè)發(fā)生了很多重大變化。也許可以說，正是因為能源行業(yè)，尤其是能源體制一直在不斷變化，《能源法》的立法總是面臨著不確定性。

以電力領(lǐng)域為例，2006年《能源法》立法工作開始時，“5號文”啟動的電力體制改革已經(jīng)經(jīng)過了四年。電力行業(yè)實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，形成了“五大四小兩網(wǎng)”的格局，主管能源領(lǐng)域的主要是國家發(fā)改委和原國家電監(jiān)會。廠網(wǎng)分開完成了，但電力市場建設(shè)進(jìn)展不佳，從2006年起改革停滯，專門監(jiān)管電力市場的電監(jiān)會地位尷尬。2008年國家能源局成立，2013年國家電監(jiān)會撤銷，原來的能源監(jiān)管體制也被打破了。

此次《能源法》征求意見的背景則是新一輪電力體制改革和油氣體制改革。2015年，新一輪電改啟動，以“管住中間，放開兩頭”為核心思路，電力市場正在建設(shè)之中，目前正朝著建設(shè)現(xiàn)貨市場的目標(biāo)前進(jìn)。油氣領(lǐng)域則在2019年成立了國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)公司，通過剝離管道資產(chǎn)將管輸和生產(chǎn)、銷售分開。

一般認(rèn)為，《能源法》應(yīng)該是統(tǒng)領(lǐng)整個行業(yè)的基礎(chǔ)性法律，回答整個行業(yè)基礎(chǔ)性的重大問題，不過從過去十幾年的實踐中來看，這些重大問題的答案其實一直在變化，其中可能還存在巨大分歧。還有一個觀點是能源法應(yīng)該將國家基本能源政策制度化，把成熟的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律，那么從現(xiàn)在的改革進(jìn)程看，我們的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)成熟了嗎？已經(jīng)成熟到可以寫進(jìn)法律了嗎？不同的人也會給出不同的答案。

立法活動不是孤立的，而是在一定的時代背景下進(jìn)行的。中國法學(xué)會能源法研究會副會長、華東政法大學(xué)教授肖國興曾經(jīng)撰文發(fā)表觀點：“能源體制革命決定著能源法律革命的進(jìn)程、時間與制度演化的方向和速率，能源法律革命首先要期望能源體制革命。”如果能源行業(yè)此輪體制改革能夠順利推進(jìn)，或許能夠為《能源法》的出臺凝聚更多共識。