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能源行業(yè)的市場化改革離不開有效的能源市場監(jiān)管，有效的能源監(jiān)管離不開有力的立法支撐。

4月10日，國家能源局發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（下稱《能源法（征求意見稿）》）公開征求意見公告?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹饭?1章117條內(nèi)容，能源市場及其監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容著墨較多，但也存在能源市場秩序監(jiān)管措施和行政處罰相關(guān)條款缺失的問題。

一、能源市場和監(jiān)管地位重要，但能源市場秩序監(jiān)管措施和手段嚴(yán)重缺失

《能源法（征求意見稿）》針對設(shè)置能源市場獨(dú)立章節(jié)，涉及能源市場秩序、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)成本、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)公平開放、普遍服務(wù)等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管方面的條文多達(dá)25條，分布在第一章總則、第五章能源市場、第九章監(jiān)督管理、第十章法律責(zé)任等章節(jié)?？傮w看，《能源法（征求意見稿）》將能源市場建設(shè)運(yùn)營和市場監(jiān)管放在重要地位，但對賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施和行政處罰手段缺失，在強(qiáng)調(diào)政府部門“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的背景下，將會(huì)影響到能源市場監(jiān)管實(shí)踐。

1、針對能源市場秩序違法行為行政處罰條款缺失。

《能源法（征求意見稿）》“第十章法律責(zé)任”中未見對能源市場違法行為的處罰條款，由于沒有賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)有力的行政執(zhí)法武器，寄予厚望的“有效監(jiān)管”落實(shí)困難，不可避免地影響對能源市場的依法監(jiān)管。目前，國內(nèi)證券、期貨、銀行、保險(xiǎn)等行業(yè)保留了專門的行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，特別是證券期貨行業(yè)也有相關(guān)開展集中交易的專業(yè)市場。與這些行業(yè)的法律法規(guī)對比分析，《能源法（征求意見稿）》主要缺失以下內(nèi)容：

一是缺少對市場主體在能源市場嚴(yán)重違法行為的行政處罰條款。證券、期貨行業(yè)由于涉及集中交易的場所和方式，相關(guān)法律法規(guī)對市場主體在相關(guān)市場交易中的違法違規(guī)交易行為，都有相應(yīng)的界定和行政處理?xiàng)l款。如，《證券法》“第三章證券交易”“第三節(jié)禁止的交易行為”明確提出要求禁止的內(nèi)幕交易、市場操縱、擾亂市場等違法行為的具體表現(xiàn)形式；“第十三章法律責(zé)任”中第191條針對內(nèi)幕交易、第192條針對市場操縱、第193條針對擾亂市場秩序等違法行為，明確了行政處罰要求。又如，《期貨交易管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定“禁止欺詐、內(nèi)幕交易和操縱期貨交易價(jià)格等違法行為”；“第七章法律責(zé)任”中第69條針對內(nèi)幕交易、第70條針對市場操縱等違法行為，明確了行政處罰要求。綜上，能源市場主體在從事市場交易活動(dòng)中的違法行為及其行政處罰條款，需要在立法中有基本表述，再在后續(xù)相關(guān)專業(yè)法律法規(guī)制定或修訂中細(xì)化落實(shí)。

二是缺失交易機(jī)構(gòu)、調(diào)度機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違法行為的行政處罰條款。還是以證券、期貨市場為例。如，《證券法》第200條針對交易所允許非會(huì)員直接參與股票的集中交易的行為，明確了行政處罰要求。又如，《期貨交易管理?xiàng)l例》“第七章法律責(zé)任”中第64條針、第65條針對交易所的多種違法違規(guī)行為，明確了行政處罰要求?？紤]到能源市場中電力、天然氣市場涉及電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的調(diào)度運(yùn)行，相關(guān)調(diào)度機(jī)構(gòu)執(zhí)行市場規(guī)則和調(diào)度規(guī)則的行為也因納入兼顧范疇。綜上，能源市場交易機(jī)構(gòu)、調(diào)度機(jī)構(gòu)在從事市場運(yùn)營和相關(guān)調(diào)度活動(dòng)中的違法行為及其行政處罰條款，需要在立法中有基本表述，再在后續(xù)相關(guān)專業(yè)法律法規(guī)制定或修訂中細(xì)化落實(shí)。

三是市場禁入等行政處罰手段缺失。市場禁入是一種重要的市場監(jiān)管手段，在其他行業(yè)得到廣泛應(yīng)用；通過對存在嚴(yán)重違法違規(guī)情形的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施一定周期或終身的市場乃至行業(yè)禁入，可以起到法律警示和威懾作用。如，《證券法》第221條、《期貨交易管理?xiàng)l例》第77條、《商業(yè)銀行法》第89條、《保險(xiǎn)法》第179條，均提出了市場或行業(yè)禁入措施?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹飞袩o相關(guān)條款支撐，將不利于有效開展能源市場秩序監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督管理。

2、信息披露作為一項(xiàng)重要的監(jiān)管手段，只有罰則但未作為監(jiān)管措施。

無論是證券、期貨、銀行、保險(xiǎn)等金融行業(yè)還是電力行業(yè)，都將信息披露作為一項(xiàng)重要的監(jiān)管手段。如，《電力監(jiān)管條例》“第四章監(jiān)管措施”中第23條“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則的規(guī)定如實(shí)披露有關(guān)信息”?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹返?10條第（四）項(xiàng)針對信息披露有相應(yīng)的罰則，但是在“第九章監(jiān)督管理”中未將其作為一項(xiàng)監(jiān)管手段，前后表述不一致。

3、能源市場秩序的監(jiān)管應(yīng)與交易機(jī)構(gòu)設(shè)立的審批權(quán)限基本匹配

按照國家有關(guān)政策，交易場所的設(shè)立應(yīng)經(jīng)所在地省級政府批準(zhǔn)。國務(wù)院能源主管部門和國務(wù)院有關(guān)部門在推動(dòng)能源市場發(fā)展，布局交易機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)時(shí)，要同時(shí)與省級人民政府取得一致意見。綜上，《能源法（征求意見稿）》第69條能源市場市場秩序監(jiān)管限定為縣級及以上人民政府及部門不妥。

二、具體修改建議

1、對《能源法（征求意見稿）》第69條修改建議

增加一款：能源市場交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的章程和市場規(guī)則組織能源交易活動(dòng)，落實(shí)能源市場風(fēng)險(xiǎn)防控主體責(zé)任，保障能源市場平穩(wěn)運(yùn)行。電力和天然氣市場中的調(diào)度機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守市場規(guī)則和調(diào)度規(guī)則要求，提供公平、公正、公開的能源調(diào)度服務(wù)。禁止能源市場主體以違法手段操縱能源市場，影響或者意圖影響能源交易價(jià)格或者交易量。

將“縣級以上人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對能源市場運(yùn)行秩序和自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，規(guī)范和維護(hù)公平競爭的能源市場秩序”修改為“國務(wù)院能源主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對能源市場運(yùn)行秩序的監(jiān)管，規(guī)范和維護(hù)公平競爭的能源市場秩序”。

2、在“第九章監(jiān)督管理”中增加一條“信息披露”作為監(jiān)管措施。

〔信息披露〕能源主管部門和有關(guān)部門有權(quán)責(zé)令能源企業(yè)按照國家有關(guān)能源監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則的規(guī)定如實(shí)披露有關(guān)信息。

3、在“第十章法律責(zé)任”中增加3條能源市場秩序違法行為的處罰條款。

（1）能源市場交易機(jī)構(gòu)、調(diào)度機(jī)構(gòu)違反本法有關(guān)規(guī)定的，由相應(yīng)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，逾期不改正的，處10萬元以上100萬元以下的罰款。

（2）能源市場主體以不當(dāng)手段操縱能源市場的，由相應(yīng)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒收其違法所得，按違法行為持續(xù)時(shí)間內(nèi)的最小交易周期進(jìn)行處10萬元以上100萬元以下的罰款。最小交易周期少于1天的，按天為單位進(jìn)行處罰。

（3）能源市場交易機(jī)構(gòu)、調(diào)度機(jī)構(gòu)和市場主體存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為的，相應(yīng)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以禁止直接負(fù)責(zé)的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員一定期限直至終身從事能源市場工作。