《可再生能源法》為何沒(méi)有得到切實(shí)執(zhí)行？
來(lái)源：張樹(shù)偉 | 0評(píng)論 | 4649查看 | 2018-04-13 19:23:54
早在2005年我國(guó)就通過(guò)了《可再生能源法》，并于2006年1月1日開(kāi)始實(shí)施，十幾年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列支持政策，構(gòu)建了全面的可再生能源政策干預(yù)體系?？墒堑搅藞?zhí)行層面，效果卻不盡人意。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？本文，筆者對(duì)此原因進(jìn)行深入探討。
2005年，我國(guó)全國(guó)人大通過(guò)了《可再生能源法》，對(duì)積極發(fā)展可再生能源形成了法律意志；
2009年，可再生能源法（修正案）對(duì)涉及專(zhuān)項(xiàng)資金管理、電網(wǎng)接入與收購(gòu)等明確了操作管理模式；
2015年3月，國(guó)家發(fā)改委和能源局印發(fā)《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿(mǎn)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；
2016年6月，國(guó)家發(fā)改委和能源局印發(fā)《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》；
2016年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》。
這些法律與政府規(guī)定，構(gòu)成了我國(guó)的可再生能源政策干預(yù)體系。具體而言，就是“固定電價(jià)、全額收購(gòu)、優(yōu)先入網(wǎng)、20年支持”的全面支持政策。這跟德國(guó)的可再生能源法（EEG）驚人的一致，致力于全面降低可再生能源的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。
但是到了執(zhí)行層面，從操作上，卻只剩下一個(gè)相比火電標(biāo)桿電價(jià)2毛5左右的固定補(bǔ)貼。全額收購(gòu)沒(méi)有落實(shí)，大用戶(hù)直購(gòu)了反而成了可再生能源的利空了？20年支持也不提了（3萬(wàn)小時(shí)如果認(rèn)真堅(jiān)持，那么棄風(fēng)多意味著補(bǔ)貼年份拉長(zhǎng)），反而取消補(bǔ)貼，平價(jià)上網(wǎng)的聲音很盛？
這其中的原因，無(wú)疑是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。
2005年的可再生能源法
2005年通過(guò)的《可再生能源法》對(duì)可再生能源的支持政策有如下描述：
第十四條國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實(shí)。
第十九條可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)不同類(lèi)型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整。
第二十條電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，附加在銷(xiāo)售電價(jià)中分?jǐn)偂?/div>
從這一表述，特別是第十九條來(lái)看，中國(guó)的可再生能源發(fā)電支持政策應(yīng)該是FIT(Feed-in-tariff)，也就是固定優(yōu)惠電價(jià)。這一電價(jià)需要的補(bǔ)貼額度，如果現(xiàn)實(shí)中電價(jià)出現(xiàn)變化，也將出現(xiàn)變化。這一政策不應(yīng)該是固定補(bǔ)貼（FIP），也就是按照大致0.25元/度的固定補(bǔ)貼額度去補(bǔ)貼，而承擔(dān)市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)（比如直接交易價(jià)格）。
2009年的法律修訂都體現(xiàn)在何處？
在第9條中明確規(guī)定了應(yīng)該規(guī)劃和發(fā)展的可再生能源主要有哪些，可以說(shuō)對(duì)邊界進(jìn)行了劃定。
在第14條中進(jìn)行了細(xì)化，明確指出了電網(wǎng)企業(yè)全額消納可再生電量的計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由能源部門(mén)與財(cái)政部門(mén)協(xié)同制定，也指出應(yīng)當(dāng)由能源主管部門(mén)對(duì)于這一項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)準(zhǔn)備也做了一些面上的要求。
修訂進(jìn)一步細(xì)化了“可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金”的內(nèi)涵，指出了資金的來(lái)源、用途、以及管理辦法。
除此之外，并沒(méi)有其他方面的巨大挑戰(zhàn)。
法律的修訂與執(zhí)行
恰恰是在可再生能源法出臺(tái)之后，中央下放審批權(quán)，極大了釋放了各地的建設(shè)熱情；各地的地區(qū)間引資競(jìng)爭(zhēng)與投資的巨大沖動(dòng)，形成了風(fēng)電的巨大裝機(jī)。這在客觀上促進(jìn)了風(fēng)電制造業(yè)的進(jìn)步。與此同時(shí)，優(yōu)先并網(wǎng)與優(yōu)先調(diào)度，跟我國(guó)的平均調(diào)度的模式也格格不入，缺乏政策具體設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的棄風(fēng)。
政策的具體設(shè)計(jì)，與政策的目標(biāo)與選擇同樣重要。選擇了固定電價(jià)補(bǔ)貼體系，卻在實(shí)際執(zhí)行中異化為固定補(bǔ)貼；固定補(bǔ)貼不能及時(shí)足額發(fā)放，也在相當(dāng)程度上失去了政策補(bǔ)貼降低風(fēng)險(xiǎn)的功能，這是造成我國(guó)可再生能源資本成本偏高的重要原因。
法律缺乏切實(shí)執(zhí)行，這與政府管理職能的特點(diǎn)高度相關(guān)。我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)往往不在于嚴(yán)格、確切，既不虧欠也不過(guò)度的落實(shí)法律，而是根據(jù)自由量裁，去隨時(shí)以各種規(guī)劃、通知以及滾動(dòng)要求的方式，指揮或者操控市場(chǎng)。將國(guó)家能源主管機(jī)構(gòu)通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，全面轉(zhuǎn)型為一個(gè)監(jiān)管、而不是審批指揮機(jī)構(gòu)，是政府轉(zhuǎn)變職能、機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)有之義。
與此同時(shí)，大幅度修改、補(bǔ)充、具體化《可再生能源法》的實(shí)施執(zhí)行，特別是在補(bǔ)貼發(fā)放、總量補(bǔ)貼來(lái)源、優(yōu)先并網(wǎng)的透明化等方面，無(wú)疑將是下一階段的工作重點(diǎn)。
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