新一輪能源監(jiān)管體制何往？職責(zé)分散問題何解？
來源：南方能源觀察 | 0評論 | 5729查看 | 2017-03-09 14:11:00
“必須改變目前‘九龍治能源’，政出多門的現(xiàn)狀?！?/span>
北京市前門東大街一處會(huì)議室。一場能源監(jiān)管體制改革座談會(huì)，無論在任，還是卸任，在場的官員對即將醞釀的政府機(jī)構(gòu)改革頗有期待。
每隔5年，能源監(jiān)管體制幾乎都會(huì)迎來一輪改革。也正因?yàn)槿绱?，近十多年來，成立能源部的呼吁?shù)次引爆輿論。
隨著能源領(lǐng)域市場化改革的不斷深入和能源安全形勢的變化，能源領(lǐng)域監(jiān)督管理以及運(yùn)行過程中也暴露相應(yīng)問題。在部分官員和學(xué)者看來，能源監(jiān)管體制改革已是緊迫任務(wù)，即便定價(jià)權(quán)和投資審批權(quán)留在發(fā)改委亦可接受，換取能源主管部門完全獨(dú)立。這進(jìn)一步凸顯能源管理機(jī)制運(yùn)行之狀況。
鑒于能源這一基礎(chǔ)行業(yè)的重要和復(fù)雜性，改革的框架和執(zhí)行路徑如何選擇，如何權(quán)衡，將牽一發(fā)而動(dòng)全身。
建言新藥方
公開信息顯示，新一輪的能源監(jiān)管體制改革可能正在醞釀中。相關(guān)方面正在為改革準(zhǔn)備材料，這些發(fā)聲將左右改革的進(jìn)程以及方向。
2017年1月，有學(xué)者撰文提出，要理性看待、積極穩(wěn)妥推進(jìn)能源管理體制改革。一方面要繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向“大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展；另一方面也要謀求政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離，避免部門“一身三任”的體制弊端。
據(jù)國家能源局一位司局級官員透露，此文是相關(guān)部委委托課題報(bào)告的摘要。
此前的2016年6月，國務(wù)院參事室特約研究員、國家能源局原副局長、中國能源研究會(huì)副理事長吳吟曾集中調(diào)研能源監(jiān)管體制問題。
調(diào)研組在安徽先后召開了三場專題座談會(huì)，與能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、有關(guān)政府部門、能源企業(yè)、協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)同志，就當(dāng)前中國能源監(jiān)管體制現(xiàn)狀進(jìn)行座談交流，同時(shí)就市場體制下能源監(jiān)管的主要內(nèi)容以及當(dāng)前能源監(jiān)管中存在的突出問題進(jìn)行了探討。
在湖北的調(diào)研話題包括當(dāng)前在監(jiān)管工作中面臨的突出問題和存在的困惑，以及能源監(jiān)管立法工作、健全完善能源監(jiān)管體制、強(qiáng)化能源監(jiān)管手段等。
據(jù)國家能源局知情人士透露，此次調(diào)研后，國務(wù)院參事室向中央提交了關(guān)于能源監(jiān)管體制改革的建議，包括改革中央層面的能源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及改組派出機(jī)構(gòu)等。
據(jù)上述知情人士介紹，目前已有多份建議報(bào)告通過不同渠道提交。能源主管部門完全獨(dú)立是上述報(bào)告的核心訴求，即由一個(gè)強(qiáng)力的“能源管理部門”對能源相關(guān)問題進(jìn)行集中管理是必須的，或重新設(shè)立能源部，或成立國家能源總局等。
支撐這一觀點(diǎn)的一大依據(jù)是，能源管理從分散走向集中是國際通行做法。世界上主要的大國都建立了國家高級別的能源集中管理模式。
對此亦有另一種聲音。一位經(jīng)歷數(shù)次能源管理體制變革的退休官員說，中國始終需要一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部委，過去有時(shí)候是經(jīng)委，有時(shí)候是計(jì)委，上面有問題的時(shí)候需要倚重這個(gè)部門拿出初步意見，一旦把能源這一基礎(chǔ)行業(yè)的投資權(quán)和價(jià)格權(quán)拿走，這一經(jīng)濟(jì)管理部門很多事情都不好協(xié)調(diào)。然而，倘若沒有管住投資和價(jià)格，成立能源部就沒有意義。
“很多人都把行業(yè)中所有問題歸咎于能源管理體制，或者是沒有設(shè)立能源部，認(rèn)為只要設(shè)立能源部，所有問題就迎刃而解了，我看未必，這種心態(tài)和這一藥方可能是有害的，反而耽誤了解決問題的時(shí)機(jī)，錯(cuò)過了切實(shí)有效的方案?！币晃荒茉葱袠I(yè)專家直言其不同意見。
無論是過去，還是現(xiàn)在，對這個(gè)龐大行業(yè)的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益進(jìn)行權(quán)衡，任何時(shí)候都是一道莫大的難題。
爭議委管局
“國家能源局作為委管局，在職責(zé)劃分、組織實(shí)施方面仍面臨諸多掣肘，有的時(shí)候感到心有余而力不足?！?/div>
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根據(jù)紫光閣官網(wǎng)公開信息，在國家能源局法改司黨支部黨課上，司長梁昌新談及能源立法的困境。其原因是能源立法涉及部門多，缺乏強(qiáng)有力的推動(dòng)機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)難度極大，進(jìn)展緩慢。如能源法就涉及15個(gè)部委，石油儲(chǔ)備條例涉及4個(gè)部委12家單位。
法改司的具體職責(zé)是三大塊：一是研究能源重大問題，二是組織起草能源發(fā)展和有關(guān)監(jiān)督管理的法律法規(guī)、規(guī)章送審稿，三是承擔(dān)能源體制改革有關(guān)工作。另外，還承擔(dān)有關(guān)規(guī)范性文件的合法性審核工作，承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等工作。與之相應(yīng)是，國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的政策法規(guī)部門。
“能源局在很多事情上有責(zé)無權(quán)，比如推進(jìn)電力改革中涉及部門多、司局多，協(xié)調(diào)成本高?！眹夷茉淳至硪晃凰揪重?fù)責(zé)人說。其指向的同樣是國家能源局作為委管局，這一規(guī)格決定了一委一局共同牽頭推進(jìn)電改的制度安排。
“例如，國家能源局相關(guān)司局起草的售電側(cè)改革文件，因電力業(yè)務(wù)許可證等與其他部委有關(guān)司局意見不一致，辦文程序遲遲不啟動(dòng)，影響了對復(fù)雜的電力工作進(jìn)行指導(dǎo)的明確性與及時(shí)性?！眹夷茉淳忠晃还賳T說。
2013年3月，原國家電監(jiān)會(huì)和原國家能源局重組為新的國家能源局。此次合并解決了原能源局電力司和電監(jiān)會(huì)之間的職能重疊，尤其是對于電力行業(yè)管理權(quán)限和電力體制改革主導(dǎo)權(quán)的分歧。
國家電監(jiān)會(huì)與國家能源局同時(shí)存在期間，“主要管理職能分散在不同的管理部門，職能重疊，互相掣肘的情況十分突出?！眹夷茉淳衷O(jiān)管總監(jiān)譚榮堯曾在《中國能源監(jiān)管探索與實(shí)踐》曾有描述。
對于電監(jiān)會(huì)而言，雖然這一專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立了，但并沒有賦予其統(tǒng)一完整的電力監(jiān)管職能，由于缺乏電價(jià)審批和投資準(zhǔn)入這兩個(gè)最重要的監(jiān)管職能，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管手段，影響了電力監(jiān)管的有效性。傳統(tǒng)的行政管理方式在電力行業(yè)中依然占據(jù)主導(dǎo)地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)夾在強(qiáng)勢的政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門和強(qiáng)勢的國有特大型企業(yè)之間，工作相當(dāng)艱難。
令人始料未及的是，電監(jiān)會(huì)與能源局的合并后，國家發(fā)改委與新的國家能源局之間的關(guān)系成為值得關(guān)注的對象。
國家能源局的三定方案明確了改革委與能源局的關(guān)系，能源局為發(fā)改委管理的國家局，國家能源局?jǐn)M訂的能源發(fā)展戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和提出的能源體制改革建議，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)審定或?qū)徍撕髨?bào)國務(wù)院。這一規(guī)定未能解決問題。
在能源局部分官員看來，能源局與發(fā)改委的關(guān)系尷尬。
國家能源局歷經(jīng)數(shù)任局長，其與發(fā)改委的關(guān)系時(shí)而親密，時(shí)而游離，幾番反復(fù)。在推進(jìn)電力改革過程中，兩者分歧達(dá)到新高，博弈幾乎走向半公開。
一個(gè)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)管理部與一個(gè)專業(yè)部門，基于不同的角度，在部分重大議題上時(shí)有分歧。上述司局級官員說，協(xié)調(diào)成本很高，推進(jìn)很艱難。
依據(jù)國家對部委代管的國家局的規(guī)定，國家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向國務(wù)院報(bào)文，如有需要，需要經(jīng)過管理其的國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)同意后，由國家發(fā)改委向國務(wù)院報(bào)文。
據(jù)一位知情人士說，在制定體制改革方案過程中，這一問題集中爆發(fā)，國家局作為委管局在擬定方案過程中，需要和宏觀部門的意見達(dá)成妥協(xié)，但方案一旦提交國務(wù)院后，國家局在常務(wù)會(huì)議上有一席之位，在會(huì)上再就此前的妥協(xié)發(fā)表新的意見。也因?yàn)檫@一安排，方案有所反復(fù)。
職責(zé)分散老問題
經(jīng)歷數(shù)十年，能源行業(yè)專家一直呼吁成立高級別集中統(tǒng)一管理能源行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，從2003年設(shè)立司局級能源局起，兩次調(diào)整能源管理機(jī)構(gòu)，已從分散走向相對集中。2013年成立的國家能源局已是最重要的能源管理機(jī)構(gòu)，其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。
能源行業(yè)另外的重要管理權(quán)力歸屬國家發(fā)改委，重大能源項(xiàng)目和能源產(chǎn)品價(jià)格均由其統(tǒng)一管理，相關(guān)的司局包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、價(jià)格司等。
2008年組建能源局之初，國家能源局通過整合國家發(fā)改委內(nèi)部的審批權(quán)限，獲得了能源項(xiàng)目投資的部分審批權(quán)。2013年的三定方案則獲得能源領(lǐng)域部分價(jià)格管理權(quán)限。
在定價(jià)權(quán)上，國家能源局提出調(diào)整能源產(chǎn)品價(jià)格的建
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