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　　在2014年6月13日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，習(xí)近平總書記要求加快推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命和能源體制革命。這是繼黨的十八大從生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度提出要“推動能源生產(chǎn)和消費革命”之后，中央對能源革命的進一步要求和明確。十八屆五中全會“十三五”規(guī)劃建議中再次明確要“推進能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”。革命意味著根本性的變革，而不是拾遺補闕或簡單調(diào)整。在能源革命的四項內(nèi)容中，體制革命是先行條件和制度保障。事實上，中國目前能源系統(tǒng)存在的諸多問題和發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，在很大程度上也反映出現(xiàn)行能源體制存在的局限性和弊端。如果不進行能源體制革命，能源技術(shù)革命、能源生產(chǎn)和消費革命將受制于體制因素而無法實現(xiàn)。那么，什么是能源體制革命，我國能源體制革命的目標(biāo)和方向是什么？

　　理解能源體制革命需要突破傳統(tǒng)“市場-政府”二分法

　　分析經(jīng)濟體制最有代表性的方法和視角就是“市場與計劃”或“市場與政府”的二分法。市場經(jīng)濟體制是以市場的“無形之手”組織經(jīng)濟活動，計劃經(jīng)濟體制是以政府的“有形之手”組織經(jīng)濟活動。這兩種經(jīng)濟體制代表了兩種極端的純粹的狀況：完全自由放任的市場經(jīng)濟和完全按政府指令執(zhí)行的計劃經(jīng)濟。二分法為我們理解經(jīng)濟體制提供了一個最基本、最簡單的理論視角。但是在現(xiàn)實中，各國采取的經(jīng)濟體制無一例外的都不是純粹的市場經(jīng)濟或者計劃經(jīng)濟，而是處于兩種狀態(tài)之間，經(jīng)濟活動同時受到市場和政府的調(diào)節(jié)，只是二者發(fā)揮作用的領(lǐng)域、強度、頻率和程度有所不同。就政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的具體方式來說，又有直接干預(yù)和間接干預(yù)之分。要具體分析某個特定領(lǐng)域的經(jīng)濟體制問題，既不應(yīng)該一味的強調(diào)市場化，也不應(yīng)該一味的強調(diào)政府干預(yù)，而應(yīng)該考慮在多種調(diào)節(jié)機制或體制共同作用的狀態(tài)下，政府在哪些領(lǐng)域、通過哪些手段發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的具體作用。

　　Djankove、Glaeser、LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等人在一系列文章中從“新比較經(jīng)濟學(xué)”的角度提出了分析經(jīng)濟體制的“四分法”，即現(xiàn)實經(jīng)濟活動存在四種不同類型的體制或組織方式，分別是市場（marketdiscipline）、法制（privatelitigation）、監(jiān)管（regulation）和國營（stateownership）。在只有市場起作用的純粹狀況中，經(jīng)濟主體不受任何政府干預(yù)甚至法律約束，完全依靠市場的競爭力量和交易秩序調(diào)節(jié)自己的行為（比如，一個想在市場中長期經(jīng)營的企業(yè)可能出于對市場聲譽的考慮而保證產(chǎn)品質(zhì)量）。在完全國有國營的體制下，政府則包攬了一切經(jīng)濟活動，并依靠自上而下的科層制度和指令完成。法制和監(jiān)管介于完全的自由化和國有化之間。在法制下，通過市場參與主體事后打官司來約束市場秩序；而在監(jiān)管下，政府事先制定規(guī)則明確市場主體應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，并通過專門的機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行。從市場、法制到監(jiān)管、國營，政府的力量和干預(yù)程度逐步提高，而市場的作用則逐步減弱。當(dāng)然，與市場和政府的二分法一樣，在四種組織形式之間也同樣存在大量的中間狀態(tài)。即使是在同一經(jīng)濟領(lǐng)域，市場、法制、監(jiān)管和國營等不同的組織方式并不相互排斥，可以（通常也是必須）同時發(fā)揮作用，形成相互疊加或協(xié)同作用下的某種交織狀態(tài)。

　　我國現(xiàn)行能源體制是一種介于國營和監(jiān)管之間的管制型體制

　　經(jīng)過30多年的改革，中國能源體制已經(jīng)由計劃經(jīng)濟時代的“政企合一、高度集中、行政壟斷”的國有國營模式，初步轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢蠓珠_、主體多元、國企主導(dǎo)”的產(chǎn)業(yè)組織格局。

　　市場主體方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油氣和電力在內(nèi)的主要能源企業(yè)都已脫離行政序列，在形式上實現(xiàn)了政企分開。但是由于中國能源行業(yè)以國有企業(yè)為主導(dǎo)，在具體實踐中政府與企業(yè)的職能界限并沒有完全厘清，特別是能源領(lǐng)域一些大型國有企業(yè)實際上仍然承擔(dān)了部分政策性目標(biāo)和社會職能，政企分開還沒有完全實現(xiàn)，以企代政的現(xiàn)象比較突出。同時，國有企業(yè)憑借自身的政治資源和行政資源，在市場中擁有一定的行政特權(quán)和壟斷地位，從而還不是真正的完全競爭主體。國有能源企業(yè)既承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營職能，又承擔(dān)部分政府職能；既承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)，又享受行政性特權(quán)，這是政企分開改革不到位的表現(xiàn)。從另一個角度看，政府對國有企業(yè)的管理又不完全符合市場經(jīng)濟體制的規(guī)范。除了作為資本所有者和公共管理者的角色管理企業(yè)之外，仍然存在政府以行政協(xié)調(diào)等手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象，使國有企業(yè)難以真正做到按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，成為商業(yè)化經(jīng)營的規(guī)范的市場經(jīng)濟主體。

　　市場結(jié)構(gòu)方面，礦產(chǎn)資源開發(fā)、能源投資、貿(mào)易等領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)規(guī)則還不夠明晰，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，仍然存在大量的行政審批和許可，從而造成嚴(yán)重的行政性進入壁壘。另一方面，輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)尚未獨立于能源市場交易并對所有市場交易主體公平開放，從而構(gòu)成了電力和天然氣市場的進入壁壘?？傮w上，除了煤炭行業(yè)外，中國現(xiàn)行能源行業(yè)市場結(jié)構(gòu)尚不具備有效競爭性，市場體系有待完善。

　　市場運行機制方面，雖然在很大程度上已經(jīng)打破了國營體制下的內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，但是即使在競爭性或可競爭性領(lǐng)域，能源企業(yè)的投資、產(chǎn)量和價格等仍然受到政府相關(guān)部門的普遍監(jiān)管。與此同時，某些需要監(jiān)管的領(lǐng)域卻又存在嚴(yán)重的政府職能缺位。

　　具體來看，價格機制方面，油氣、電力等能源產(chǎn)品的價格在現(xiàn)行體制下仍然由政府制定，而不是完全由企業(yè)按市場供求關(guān)系決定，市場供求變化難以及時轉(zhuǎn)化為價格信號，從而不能發(fā)揮價格機制調(diào)節(jié)供需的作用。投資方面，企業(yè)的投資決策在很大程度上還受計劃管理方式的制約，各領(lǐng)域投資均需由政府投資主管部門審批。產(chǎn)量方面，調(diào)節(jié)市場供需平衡在很大程度上還要依靠行政手段，比如電力調(diào)度不是依據(jù)市場競爭的商業(yè)決策，而是由政府相關(guān)部門依靠行政手段分配電量。此外，投資項目主管部門、價格主管部門和市場運行主管部門相互獨立，項目審批時未能充分考慮投資對市場運行和價格可能產(chǎn)生的影響，從而降低了投資審批決策的有效性和科學(xué)性。

　　如果說價格、投資和產(chǎn)量等方面的行政審批是“錯裝在政府身上的手”，需要換成市場的手，另一方面，能源市場運行在某些領(lǐng)域又存在政府缺位的現(xiàn)象，能源監(jiān)管亟待加強：一是對自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)劃、投資建設(shè)和成本價格等方面的經(jīng)濟性監(jiān)管不足；二是對煤炭、油氣交易中間環(huán)節(jié)的市場操縱、不公平競爭和破壞市場秩序等監(jiān)管不足；三是對環(huán)境、健康和產(chǎn)品質(zhì)量等方面的社會性監(jiān)管不足。

　　綜上，經(jīng)過20世紀(jì)80年代的投資體制改革和90年代的管理體制改革之后，在市場主體的性質(zhì)和市場結(jié)構(gòu)上已經(jīng)突破了國營體制下的政企合一、高度集中的格局，在運行機制上也有別于計劃經(jīng)濟體制下的部門間內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。但是現(xiàn)行體制在市場準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價格等諸多方面仍然保留了相當(dāng)多的政府干預(yù)和行政手段，而且這種政府干預(yù)和控制不同于成熟市場經(jīng)濟中的政府監(jiān)管：一是市場主體不是完全意義上的按經(jīng)濟規(guī)律辦事的商業(yè)化企業(yè)；二是政府對市場準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價格的干預(yù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，仍然帶有行政協(xié)調(diào)的色彩；三是政府干預(yù)過度和政府監(jiān)管不足并存。中國現(xiàn)行的能源體制總體上是一種介于國營體制與政府監(jiān)管之間的狀態(tài)，可以稱之“管制型體制”。這一判斷比依據(jù)“市場與政府”的二分法認(rèn)為中國現(xiàn)行能源體制特征為“半市場、半計劃”的判斷更加準(zhǔn)確和具體。

　　我國能源體制革命的方向是打破管制型體制建立監(jiān)管型體制

　　（一）體制革命的性質(zhì)是跨空間的制度變遷而不是制度空間內(nèi)的調(diào)整

　　體制革命就意味著經(jīng)濟活動組織方式的根本性轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟活動的任何一種組織方式都是不完美的，都有相應(yīng)的組織成本、執(zhí)行成本或“制度成本”?？偟膩砜?，制度成本主要包括兩大類：一類是由市場失序（disorder）和市場失靈（failure）帶來的損失，簡稱制度成本A；一類是由政府獨斷（dictatorship）和政府失靈造成的損失，簡稱制度成本B。在完全自由放任的市場經(jīng)濟體制下，制度成本全部來自市場秩序混亂和市場機制無法起作用造成的制度成本A。在完全的國有國營體制下，制度成本全部來自政府失靈造成的制度成本B。法制通過法律機制規(guī)范和維護市場秩序，雖然有助于減輕（但不可能完全克服）市場失靈問題，但同時也存在自身的運行成本或制度成本（比如訴訟費用、談判成本等）。與