秦海巖解讀可再生能源全額保障性收購管理辦法
來源：財新無所不能 | 0評論 | 5097查看 | 2016-03-29 11:52:00
2016年3月28日，國家發(fā)改委印發(fā)了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源[2016]625號）（以下簡稱《辦法》），旨在通過切實可行的制度安排，徹底解決現(xiàn)實中阻礙我國可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的瓶頸問題。眾所周知，棄風棄光問題已經(jīng)成為關乎我國風電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)生死存亡的大問題，到了非解決不可的地步。
《辦法》的出臺，不僅對我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展、對國家氣候變化減排承諾的實現(xiàn)、對促進能源結構調(diào)整和推動能源革命具有積極作用，也彰顯了我國在能源管理工作中的科學和法制精神，其意義和影響都必然是深遠的。在《辦法》的征求意見階段，本人參與了一些研討工作，認真了解過其背景和含義，但這個過程中，也深刻感覺到，如果各方面沒有對《辦法》的正確理解和高度重視，將使其實施效果大打折扣，“一本好經(jīng)也會被念歪”。因此，感覺有必要在此談一些個人的觀點和理解。
一、《辦法》解決“棄風棄光”燃眉之急
《辦法》是依據(jù)《可再生能源法》中關于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關規(guī)定，為落實電力體制改革系列文件中提出的有關目標和任務而制定的具體措施。
電改9號文將解決可再生能源保障性收購、確?？稍偕茉窗l(fā)電無歧視無障礙上網(wǎng)問題作為當前電力體制改革的重要任務。首批6個電改配套文件中，也提出了實施可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的機制框架，明確地肯定了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先權，但仍然缺乏可執(zhí)行可操作的具體辦法。在現(xiàn)有電力體制下，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優(yōu)先發(fā)電權，擠占可再生能源的發(fā)展空間，致使我國可再生能源這一正在蓬勃興起的具有世界先進水平的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)面臨中途夭折的風險。從這個意義上講，能否解決好棄風棄光問題，既是電改的重要內(nèi)容，更是衡量電改成敗的標志，是能源革命能否成功的關鍵。所以，《辦法》既是為了解決燃眉之急，更是深化改革、建立效率與公平兼顧的市場機制的一項具體舉措。
二、權責明確！發(fā)改委+能源局負責，原則是保證項目的合理收益
推動《辦法》落地和有效執(zhí)行的首要工作，就是如何確定保障性收購電量，以及由誰來負責確定保障性收購電量?！掇k法》對此做出了明確規(guī)定：
一是保障性收購電量由國家能源局會同發(fā)改委經(jīng)濟運行局共同確定；二是保障性收購電量確定的首要原則就是要保證可再生能源發(fā)電項目的合理收益。
一個發(fā)電項目的收益，是由上網(wǎng)電價和上網(wǎng)電量所決定的，按價保量收購，才能確保投資收益。實際上，我國可再生能源分類電價就是根據(jù)各地區(qū)資源水平、投資成本、按照內(nèi)部資本金收益率8%確定的。因此，保障性收購電量也應該按此方法予以確定。
以風電為例，2009年四類風電上網(wǎng)標桿電價的制定以及后面的電價調(diào)整，都是依據(jù)當時的產(chǎn)業(yè)技術水平和投資成本，在保證企業(yè)可獲得合理利潤的前提下做出的，企業(yè)也是據(jù)此對項目投資行為進行決策。所以，今天在確定保障小時數(shù)的時候，最合理的辦法就是參考固定電價制定時依據(jù)的利用小時數(shù)。舉例來說，我國I類風資源區(qū)自2015年1月1日開始執(zhí)行的風電上網(wǎng)標桿電價是0.49元/千瓦時，所依據(jù)的基本測算指標是資本金內(nèi)部收益率為8%，再加上長期貸款利率4.9%，I類風區(qū)建設成本平均8100元/千瓦以及設備折舊等其他指標，則得出一個風電項目的年利用小時數(shù)至少要在2180才能保證8%的基本收益。低于2180小時，資本金收益率就將低于8%，項目的投資收益就不能保證，因此應該按2180小時來確定保障小時數(shù)，并乘以項目裝機容量得出保障性收購電量。
如何計算補償電量？按《辦法》的規(guī)定：
計入補償?shù)碾娏渴潜Ｕ闲允召忞娏亢涂稍偕茉磳嶋H發(fā)電量的差值。
確定了保障性收購電量，接下來的問題就簡單了。如果該項目在實際中因限發(fā)而導致一年上網(wǎng)電量只有1800小時，那么應該保障的小時數(shù)2180減去1800就是損失的利用小時數(shù)380，所對應的電量就是需要其他優(yōu)先級別較低的機組補償?shù)碾娏俊?/div>
《辦法》對補償電價做出了規(guī)定：
補償電價按項目所在地的可再生能源上網(wǎng)標桿電價執(zhí)行。
即當?shù)厝济好摿驑藯U上網(wǎng)電價加上可再生能源附加電價。承擔補償責任的機組負責補償燃煤脫硫標桿電價部分，可再生能源附加電價部分仍由國家可再生能源基金支付。
三、首提“保障性購電量”與“市場交易電力”劃分
辦法中首次提出保障性收購電量和市場交易電量的劃分：
在通過計劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量，保障可再生能源項目合理收益的同時，使其超出保障性范圍的發(fā)電量參于市場交易。
這是發(fā)揮“可再生能源電力邊際成本低的優(yōu)勢，通過市場競爭的方式實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電，促進可再生能源電力多發(fā)滿發(fā)”的有效措施。同時，也可以引導企業(yè)不斷提高管理水平，加速技術創(chuàng)新。
還以上面的測算為例，如果項目有能力達到2300的年利用小時數(shù)，那么超出2180保障范圍的120小時對應電量，就能夠以較低的價格競爭取得售電合同，必要時可以用零電價甚至負電價參與市場交易，通過市場化的手段實現(xiàn)市場交易電量部分的優(yōu)先上網(wǎng)。當前我國西北地區(qū)的一些省份推行的所謂“直供交易”，是違反《可再生能源法》的行為，必須予以糾正。低于標桿電價的直供交易應該是在完成保障性收購電量的前提下，對超額部分做出的市場性安排，即只有市場交易電量部分，才能執(zhí)行市場價格。
同時，《辦法》對市場交易電量也要享受可再生能源補貼做出了規(guī)定：
“參與市場交易的可再生能源發(fā)電量按照項目所在地的補貼標準享受可再生能源電價補貼”
即市場交易電量價格＝市場競爭取得的電價＋（當?shù)乜稍偕茉礃藯U上網(wǎng)電價－當?shù)鼗痣娒摿蛎撓鯓藯U電價）。
需要指出的是，保障性收購電量加市場交易電量的辦法主要適用于限電嚴重地區(qū)，中東部不存在限電問題的省份仍要執(zhí)行全額保價收購，不能借機變相降低電價。《辦法》第二章第七條明確：“不存在限制可再生能源發(fā)電情況的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)應根據(jù)其資源條件保障可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目發(fā)電量全額收購?！?/div>
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四、確定了政府、電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)權責劃分
《辦法》中提出的懲罰措施如何得到有效執(zhí)行，尤其是補償責任如何落實，也是大家擔心的問題。過去，當現(xiàn)實中可再生能源電力的優(yōu)先發(fā)電權受損時，由于缺乏有效的懲罰措施，責任不清，主體不明，即使《可再生能源法》中明確規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)違反全額保障性收購制度，“未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失的，應當承擔賠償責任”，但是，由于沒有具體配套措施，實踐中從未落到實處。
《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責任及其主體進行了規(guī)范，明確了政府各個部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權責劃分，提出了一套非常清晰的監(jiān)督管理和運行機制。
關于政府部門的責任，按照《辦法》的安排：
國家能源局會同發(fā)改委經(jīng)濟運行局核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)，并監(jiān)管落實情況。各省級能源監(jiān)管辦公室會同省級經(jīng)濟運行主管部門依據(jù)《辦法》制定實施細則，省級能監(jiān)部門、省級能源主管部門和經(jīng)濟運行主管部門對電網(wǎng)企業(yè)與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂優(yōu)先發(fā)電合同情況和執(zhí)行情況進行監(jiān)管。
關于電網(wǎng)的責任義務，《辦法》第二章第四條明確：
電網(wǎng)是實施的責任主體。
根據(jù)本輪電改方案，電網(wǎng)仍保留調(diào)度機構并且將主導交易機構的組建，電網(wǎng)將成為電力資源交易配置的平臺，因此電網(wǎng)應承擔可再生能源全額保障性收購的主體責任，并承擔優(yōu)先調(diào)度可再生能源、統(tǒng)計和分攤可再生能源棄發(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力、加強輸電通道建設等責任。電網(wǎng)公司如果不能承擔并履行好自己的責任，政府有權進行追究問責。
值得一提的是，《辦法》第十五條中指出，“電網(wǎng)企業(yè)不得要求可再生能源項目通過向優(yōu)先級較低的發(fā)電項目支付費用的方式實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電”，也就是說，迫使可再生能源企業(yè)購買發(fā)電權的做
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