電力體制改革是輸配分開，還是輸配一體？
來源：人民網(wǎng) | 0評論 | 7102查看 | 2012-07-19 13:27:00
2002年2月10日，國務院國發(fā)[2002]5號文件下達了《關(guān)于電力體制改革方案的通知》，通知指出：“改革的總體目標是，打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”。其核心是：廠網(wǎng)分開、主輔分開、輸配分開，打破發(fā)、輸、配一體化的行業(yè)壟斷。如今十年過去了，廠網(wǎng)分開已經(jīng)完成，主輔分離曲折前行，而下一步輸配分開卻還在徘徊中停滯，在我國實施輸配分開到底能夠解決哪些問題，有怎樣的必要性和可行性，以下兩篇文章分別代表了兩種不同的觀點，旨在探尋合理的改革路徑，促進電力工業(yè)的科學發(fā)展。
在繼續(xù)深化電力體制改革中，一是對輸配電業(yè)務進行獨立核算、獨立定價，同時開放各類用戶直接購電，逐步將電網(wǎng)企業(yè)改革為專業(yè)透明的輸配電服務商、而不再是唯一的購售電市場主體。二是明確地方政府的守土之責，既然難以放棄電力電量平衡的行政計劃權(quán)力，自應承擔起電力供應保障責任主體的義務與責任。
電改十年，容易的都改了，沒改的都是難啃的“硬骨頭”。
“5號文件”的一個基本思路是對中國電力行業(yè)實行產(chǎn)業(yè)流程的縱向拆分，在發(fā)電、輸電、配電、電力輔業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)分別打造獨立的市場主體，形成多元競爭格局。在廠網(wǎng)分開、主輔分離之后，人們不約而同將目光齊刷刷地鎖定輸配分開。但現(xiàn)實中的難題，卻超乎當初電改設計者的想像。
電網(wǎng)壟斷有其自然屬性?
所謂輸配分開，就是將輸電和配電環(huán)節(jié)從資產(chǎn)、財務和人事上分拆，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而售電環(huán)節(jié)，將把地方供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設運行下放地方。未來電力改革是堅持輸配分開，還是輸配一體，加強中間監(jiān)管？國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在《中國電力與能源》一書中首次公開表態(tài)，認為“應堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。有關(guān)電網(wǎng)自然壟斷屬性的概念被頻頻提起。
國家電網(wǎng)公司發(fā)展策劃部副主任張正陵說，當初設計無非想在電力市場形成多個買方，多個賣方。改革是為降低電力供應成本，讓百姓用到更低價格的電，再就是提高效率，提高電力系統(tǒng)的安全。
“但輸配分離的目標是什么？我認為，輸配分開恰恰會提高電力成本，也不會解決電力中間成本問題?，F(xiàn)在無非是想把電網(wǎng)運行的成本透明化，我不反對。但電力物理壟斷是不可避免的，如果打破這個壟斷一定是低效率。而且，不可能形成多個賣方。如，在北京西城區(qū)，只會有一個西城區(qū)供電公司。我們不認為電網(wǎng)不透明，缺少監(jiān)管。電監(jiān)會要求我們所有做的，我們都做到了。如果指責電網(wǎng)不透明，矛頭應指向監(jiān)管者，而不是被監(jiān)管者?！睆堈暾f。
一位不愿透露姓名的大型發(fā)電集團人士說，按過去設計輸配分開，搞大用戶直購電試點，如，山西的電力現(xiàn)在只能上國網(wǎng)，而輸配分開后可以選擇上哪個網(wǎng)。但現(xiàn)在看來難度很大，輸電是壟斷的，但幾個省交界的電廠可以有選擇。
談到對輸配分開的看法，山東電力集團發(fā)展策劃部規(guī)劃一處處長牟宏說，電網(wǎng)是一個整體，不同電壓等級需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，就像一家中有總閘和開關(guān)。必須統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)劃是要各級電網(wǎng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，否則電網(wǎng)安全運營與運營效率有問題。
對此，湖南省電力公司交易中心主任李湘祁也表示，他不認為是電力壟斷市場，而是一體化經(jīng)營?！拔覀儧]有用壟斷做一件壞事，如果說電網(wǎng)壟斷了市場，但也壟斷了所有風險，承擔了更多責任。用電緊張時，發(fā)電企業(yè)可以停機，要求政府漲價。而一旦停電，所有矛盾全部集中到電網(wǎng)公司。去年，湖南就出現(xiàn)農(nóng)民因停電，來砸變電站的事?！?/div>
國家發(fā)展改革委能源研究所原所長周大地坦言，輸配分開在國際上差別很大，電改當時設想是，電網(wǎng)只管遠端輸電，到城市配電分開。但從技術(shù)上講，配電不可能很多家。有些國外配電公司只是一個營銷公司，設施還是一家，但推銷的是多家，相當于一個批發(fā)商，多個零售商。大用戶可能有點選擇，而小用戶用不著選擇。
李湘祁說，對于輸配分開，政府與電網(wǎng)有不同想法。在發(fā)達地區(qū)，政府愿意分開，因為配電有效益。但在湖南中部或西部困難地區(qū)，邊遠地區(qū)配電需要城市中心地區(qū)給予補貼，如果邊遠地區(qū)獨立配電，連生存都有問題，談何保障居民用電。電監(jiān)會此前調(diào)研發(fā)現(xiàn)，輸配分開在發(fā)達地區(qū)可行，而欠發(fā)達地區(qū)不可行。輸電簡單多了，真正困難矛盾都在配電環(huán)節(jié)，“電費難收，服務難搞”。
輸配分開初期設計過于理想化？
現(xiàn)實表明，電力體制改革不是一蹴而就的事，尤其是在當前整個電力供應依然緊張，電力企業(yè)經(jīng)營普遍困難之時。電力體制改革要服務經(jīng)濟發(fā)展大局，不能就電力行業(yè)說電力。容易改的都改了，現(xiàn)在剩下都是難改的東西。許多人開始懷疑當初電改路線設計的科學性。
湖南省電力公司副總經(jīng)理王平認為，電改有些設計在中國過于超前，當前并不具備輸配分開的條件。目前，國網(wǎng)承擔了大量社會責任，如農(nóng)網(wǎng)改造是賠錢的，一旦交給市場化公司運作，可以不會去積極履行社會責任，而政府可能根本管不了這些末端企業(yè)。
國家發(fā)展改革委能源研究所原所長周大地坦言，輸配分開在國際上差別很大，電改當時設想是，電網(wǎng)只管遠端輸電，到城市配電分開。但從技術(shù)上講，配電不可能很多家。有些國外配電公司只是一個營銷公司，設施還是一家，但推銷的是多家，相當于一個批發(fā)商，多個零售商。大用戶可能有點選擇，而小用戶用不著選擇。
“我不知道為什么要輸配分開？想解決什么。”周大地說，就目前這種發(fā)電制度，所有發(fā)電公司沒有經(jīng)濟效益。上級要求保供，城鄉(xiāng)實現(xiàn)同網(wǎng)同價。有些農(nóng)村那么遠，甚至十幾戶也要架電?，F(xiàn)在，煤價變化差異大，如果完全搞市場經(jīng)濟，現(xiàn)在很難做。供電永遠不短缺是可以的，而現(xiàn)在有時電力還不夠，怎么可能讓電不上網(wǎng)?！拜斉浞珠_原來設計太理想化了。如果把電網(wǎng)拆成七八塊，電網(wǎng)間互相調(diào)電又是難協(xié)調(diào)，更亂?，F(xiàn)在的情況是，沒有系統(tǒng)的分析，老想動手術(shù)。不能隨便誰出來叫喚，就趕緊改?！?/div>
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長沙理工大學副校長葉澤認為，電力市場是非常特殊的商品市場，不能簡單套用一般商品市場理論、模式和規(guī)則。電能的產(chǎn)、輸、配和用環(huán)節(jié)具有同時性，發(fā)電生產(chǎn)能力調(diào)整和用戶需求響應的技術(shù)及成本限制，導致電力市場短期均衡不能像一般商品市場一樣完全通過價格機制實現(xiàn)。因此，微觀經(jīng)濟學不能完全有效指導和解釋電力市場。正是由于這個理論缺陷的存在，使世界各國電力市場呈現(xiàn)多樣性和電力市場改革表現(xiàn)出差異性和復雜性。
鑒于電力市場在市場主體、交易品種、市場模式和交易規(guī)則等方面的特殊性，葉澤提出借鑒美國模式，搞自然發(fā)育式市場改革。把南方電網(wǎng)和國家電網(wǎng)的幾個區(qū)網(wǎng)合并，成為國家輸電公司；把配電資產(chǎn)交給地方政府管理，成立省級供電公司，資產(chǎn)下放給省國資委；把電價審批權(quán)下放到省級政府。在這一模式下，國家管政策引導，改不改由省級政府來決定。把市場主體構(gòu)建起來后，由各地自主選擇，就像內(nèi)蒙古的多邊交易。
到底該不該拆分國家電網(wǎng)？
盡管對于輸配分開，業(yè)內(nèi)專家有不同看法，但今年4月底，國家電監(jiān)會政策規(guī)劃部主任、電力體制改革領(lǐng)導小組辦公室副主任王強公開表示，下一步電力體制改革的工作重點將是“穩(wěn)妥實行輸配分開”，輸配合一的體制已經(jīng)成為制約各項改革推進的主要因素，輸配環(huán)節(jié)的分開工作已正式提上議事日程。
湖南省經(jīng)信委副主任楊曉晉認為，從電網(wǎng)來說，在主輔分離的基礎上，配售分開是有必要的，但不進行輸配分開，就沒有辦法準確核算電網(wǎng)的真實成本，也就沒有辦法制定合理的輸配電價，也就談不上所謂的電價改革；但由于電網(wǎng)仍處于自然的壟斷地位，市場機制是下一步改革的核心和關(guān)鍵。
電價始終是牽動電改的牛鼻子，電價機制的改革，將左右電改的成敗。日前國務院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點”。
電監(jiān)會高級工程師吳疆認為，由于改革不到位，目前中國電力行業(yè)的競爭格局顯著失衡。與多元競爭的發(fā)電環(huán)節(jié)相比，集中度過高而透明度不足的電網(wǎng)環(huán)節(jié)由于競爭不充分而投入產(chǎn)出效率顯著落后；反過來，由于占據(jù)了過于優(yōu)勢的市場地位，電網(wǎng)環(huán)節(jié)自身的效率進步也受到阻礙。一是市場交易格局不平衡，電網(wǎng)企業(yè)在電廠并網(wǎng)環(huán)節(jié)獨家買電、而在供電服務環(huán)節(jié)獨家賣電，擁有并不對等的優(yōu)
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