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中國能源自給之路：應當走市場化道路

發(fā)布者：范必 | 來源：《財經》雜志 | 0評論 | 18954查看 | 2013-06-13 17:12:00

　　中國能源問題主要不是資源稟賦不足或生產能力不夠造成的，而是因為現有能源體制脫胎于傳統計劃經濟，能源政策還不能完全適應市場經濟和經濟全球化的要求

　　中國雖然能源消費總量達到世界第一，但人均能源消費量僅與世界平均水平相當，與發(fā)達國家相差甚遠，油氣等優(yōu)質能源的消費水平甚至低于很多低收入國家。近幾年，美國的頁巖氣革命促進其能源獨立，能源價格出現下降，油價、工商業(yè)電價已低于中國，極大地提高了其制造業(yè)競爭力。這對于長期靠低成本優(yōu)勢發(fā)展制造業(yè)的中國來說，無疑是巨大的壓力。我們作為一個發(fā)展中大國，要在2020年實現全面小康，離不開充足、廉價、清潔、安全的能源供給。

　　改革開放以來，中國能源工業(yè)迅速壯大，能源自給率超過90%，有力支撐了經濟快速發(fā)展。但是其存在的問題，如能源結構不合理、煤電矛盾加劇、用能成本上升、節(jié)能減排壓力加大等，也成為發(fā)展的重要制約。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產能力不夠造成的，而是因為現有能源體制脫胎于傳統計劃經濟，能源政策還不能完全適應市場經濟和經濟全球化的要求。

　　十八大提出了“推動能源生產和消費革命”，成為解決中國能源問題的重要指導思想。所謂革命，不僅指能源技術上的進步，也包括能源結構、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。

　　一、能源發(fā)展應當走市場化道路

　　能源是我國計劃經濟時期嚴格實行計劃管理的產品，這成為能源供應長期短缺、利用效率較低的重要原因。隨著中國確立市場化改革方向，國家首先放開了煤炭價格，又在電力行業(yè)實行廠網分開。通過引入競爭機制，煤炭、電力的供給能力明顯增加，效率大幅提高。

　　但是，能源市場化改革的步伐是緩慢的。迄今為止，生產計劃、電量計劃、運輸計劃、項目審批、國家定價仍普遍存在，能源消費計劃正在醞釀。一些國有能源企業(yè)仍在代行政府職能。各種行政審批數量眾多，耗費大量時間和金錢，提高了交易成本?？梢哉f，能源領域普遍存在著計劃與市場并存的雙軌制，價格機制在能源生產經營中的自動調節(jié)作用受到了抑制。

　　能源是否要進行市場化改革，各方面認識并不統一。拖延能源市場化改革的觀點包括：“特殊論”，煤炭、電力、油氣是特殊商品，是市場失靈的領域；“安全論”，改革會影響社會穩(wěn)定和生產安全；“控制論”，這些領域是國民經濟命脈，必須壟斷經營等。其實不僅僅是能源，很多領域在面臨市場化改革時都會有人舉出這幾面旗幟作為擋箭牌。而發(fā)達市場經濟國家的歷史則表明，這些領域完全可以市場化。

　　中國應當通過深化改革，建立起現代能源市場體系，做到由供求關系決定價格，由競爭優(yōu)化資源配置，由契約規(guī)范交易活動。改革關鍵是將各能源行業(yè)的競爭性業(yè)務與非競爭性業(yè)務分開。競爭性領域完全放給市場，非競爭性業(yè)務應當實行公平接入，提高普遍服務水平，加強政府監(jiān)管。

　　二、解決煤電矛盾需進行全產業(yè)鏈改革

　　近幾年，煤電矛盾日益成為經濟生活中揮之不去的陰霾。大部分觀點認為，這是“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾，通過調整電價可以解決。但是，多年來的煤電聯動形成了輪番漲價，卻未達到預期目的。于是，研究者提出了多個解決方案，如煤電聯營、煤炭儲備、電煤價格干預等，都未觸及造成煤電矛盾的體制問題。

　　當我們把目光從價格移開，進行全產業(yè)鏈考察時可以看到，煤電產業(yè)鏈涉及三個市場，即電煤市場、運力市場、電力市場。

　　煤電矛盾是體制矛盾的總爆發(fā)，需要對全產業(yè)鏈進行市場化改革。基于這一理念，筆者在研究中分析了現有煤電矛盾解決方案的局限性，提出了全產業(yè)鏈市場化改革的解決思路。具體措施包括，下決心盡快取消煤炭、運力、電力的計劃指標；建立全國電煤交易市場；逐步將電網、鐵路網的網絡運輸業(yè)務與電力、運力的營銷業(yè)務分開，形成由市場供求關系決定煤價、電價、運價的價格形成機制。

　　2012年下半年，有關部門著手電煤并軌工作。在煤、運、電市場化改革中，電煤并軌應當是最容易完成的一項任務。目前，電煤并軌方案已經出臺，雖然取消了重點合同煤，但簽訂中長期合同仍然需要有關部門進行匯總，并對其運力進行銜接、安排，由政府部門對合同執(zhí)行進行監(jiān)管。改革的效果有待觀察，改革之路還很漫長。

　　三、用新體制新辦法開發(fā)頁巖氣

　　近年來，北美頁巖氣產量快速增長，對世界能源格局產生重大影響。中國也掀起一股頁巖氣熱，國內大部分研究者把注意力放在了勘查、技術、環(huán)境、監(jiān)管等方面。筆者認為頁巖氣開發(fā)最大難點還是體制。

　　首先是市場開放度不夠。美國頁巖氣開發(fā)得益于競爭開放的開發(fā)體制。中國頁巖氣開發(fā)面臨區(qū)塊出讓、管網、電網三個領域的開放問題。我國頁巖氣近80%分布區(qū)和常規(guī)天然氣重疊。常規(guī)天然氣礦權配置是靠企業(yè)登記獲得，頁巖氣礦權則是招標出讓。為了避免矛盾，頁巖氣招標區(qū)塊都避開了重疊區(qū)，這意味著大部分頁巖氣區(qū)塊將無法靠競爭方式出讓。我國天然氣管網掌握在少數大企業(yè)手里，不向民營企業(yè)和地方開放，開采出的頁巖氣如何運輸是早晚會遇到的問題。當然頁巖氣可以就近使用，如開發(fā)冷熱電聯供的天然氣站，這又面臨電網能不能向分布式電源站開放的問題。

　　其次，開發(fā)收益分配也是難題。世界上大部分國家為了使油氣資源收益最大化，政府會與資源開采企業(yè)簽訂分成合同或服務合同，將國家的油氣收益形成一個專門基金，用于國家需要的方向。我國礦產資源雖然屬國家所有，但對資源開發(fā)征收的稅費比率較低，更談不上與資源企業(yè)進行收益分成。資源開發(fā)企業(yè)的利潤空間較大，石油、天然氣開發(fā)的利潤大部分留在國有企業(yè)。頁巖氣的開發(fā)應當避免這種情況再次發(fā)生。

　　中國要實現“頁巖氣革命”，應當突破傳統油氣開發(fā)模式，對新礦種實行新體制。所有頁巖氣礦業(yè)權都應當通過公開招標出讓。對頁巖氣與已登記常規(guī)石油天然氣重疊的礦區(qū)，國家也應設置新的頁巖氣礦業(yè)權，各類企業(yè)通過平等競爭獲得。同時，適時進行天然氣管網改革，實行“網運分開”，接入和建設向所有用戶開放。為了保證國家作為資源所有者的權益，可以借鑒國外的做法，由礦產資源主管部門與開發(fā)企業(yè)簽訂分成合同。頁巖氣如果實行新體制并獲得成功，也可以為推進油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發(fā)探索一條新路。

　　四、冷靜看待可再生能源發(fā)展

　　大規(guī)模發(fā)展風能、太陽能發(fā)電可以減少溫室氣體排放，這是發(fā)達國家普遍鼓勵其發(fā)展的重要原因。中國現在已經是世界第一排放大國，在聯合國[微博]氣候變化談判中受到很大壓力。中國領導人在國際會議的講話中承諾，2020年“非化石能源比重達到15%左右”和“單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年降低40%－45%”。中國大力發(fā)展可再生能源很大程度上是為了履行這兩項承諾?，F在看來，完成這兩個指標仍然有不小難度。

　　我們再來看看發(fā)達國家，根據《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，在2012年第一承諾期結束之前，對列入《公約》“附件一”的38個國家，包括發(fā)達國家和經濟轉型國家，規(guī)定了具體的、具有法律約束力的溫室氣體減排目標?，F在，第一承諾期已經結束，發(fā)達國家沒有完成目標，第二承諾期的談判舉步維艱。中國作為不承擔減排義務的國家，在第一承諾期壓力最大的時候提出的指標，是否要延續(xù)到第二承諾期，這值得進一步研究思考。畢竟，爭取較多的排放權等于我們獲得更大的發(fā)展空間。

　　發(fā)展可再生能源對調整能源結構具有重要意義，但對發(fā)展思路存在不小的爭議，需要慎重決策。中國太陽能、光伏發(fā)電走的是“大規(guī)模、高度集中開發(fā)，遠距離、高電壓輸送”的發(fā)展道路。風電、太陽能發(fā)電都有隨機性、間歇性的特點。在一個電網里，集中開發(fā)的風能、太陽能發(fā)電規(guī)模太大，會為電網調度增加困難。而以分散方式、較低電壓等級接入系統的風電、光伏發(fā)電，對電網的影響較小。

　　現在，西部地區(qū)大規(guī)模開發(fā)的風電、光伏發(fā)電遠離消費地，面臨送出困難，甚至出現大量棄風限電的現象。在研究解決辦法時，有

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