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近期，國家能源局啟動了《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》修訂工作。究竟如何看待供電營業(yè)區(qū)制度？如何定義供電營業(yè)區(qū)？按什么原則劃分和管理，又該由誰來劃分和管理？隨著新一輪電力體制改革的深入推進(jìn)，尤其是在“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)下，這一系列問題亟待按照實事求是的精神進(jìn)行與時俱進(jìn)的探討，不能再簡單地蕭規(guī)曹隨。

供電業(yè)務(wù)需要新的內(nèi)涵

《電力法》1996年實施起就確立了供電營業(yè)區(qū)制度。供電營業(yè)區(qū)制度的核心是“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機(jī)構(gòu)”，這是電網(wǎng)的自然壟斷屬性決定的。雖然經(jīng)歷了2002年以“廠網(wǎng)分開”為特征的電力體制改革，以及2015年啟動的以“管住中間、放開兩頭”為特征的新一輪電力體制改革，《電力法》在2009年、2015年和2018年也有過三次修訂，其中后兩次修訂都涉及供電營業(yè)區(qū)制度，但供電營業(yè)區(qū)制度并未出現(xiàn)根本性調(diào)整。應(yīng)該說，實踐證明供電營業(yè)區(qū)制度是適合我國國情和電力行業(yè)發(fā)展需要的。

不論是《電力法》，還是《電力供應(yīng)與使用條例》以及《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》，我國電力法規(guī)一個普遍的特點(diǎn)就是條文中對名詞缺乏明晰的定義——究竟什么是供電？發(fā)電業(yè)務(wù)在不在內(nèi)？它包含輸配業(yè)務(wù)還是只包含配電業(yè)務(wù)？是否包含售電業(yè)務(wù)？

傳統(tǒng)的“供電”是指將電能通過輸配電裝置安全、可靠、連續(xù)、合格地銷售給廣大電力客戶，滿足廣大客戶經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生活用電的需要。充分考慮《電力法》1995年制定時的電力行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和體制背景，第四章“電力供應(yīng)與使用”中的“供電”很明顯是指當(dāng)時背景下配電企業(yè)的經(jīng)營行為，既包含輸電、配電業(yè)務(wù)，也涉及售電業(yè)務(wù)。之所以售電業(yè)務(wù)未明顯表述，是在當(dāng)時電力行業(yè)壟斷一體化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)背景下，售電業(yè)務(wù)還是一個隱性環(huán)節(jié)，并沒有被認(rèn)識到可以單獨(dú)存在。但在2015年“9號文”頒布后，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，很顯然售電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)已被區(qū)分開，所以，目前就有必要重新定義供電的內(nèi)涵。根據(jù)“9號文”精神，建議明確區(qū)分配電和售電業(yè)務(wù)，將供電定義為“在供電營業(yè)區(qū)范圍內(nèi)的配電業(yè)務(wù)，承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任以及未參與市場化購電用戶的售電業(yè)務(wù)”。

另外，2018年修訂的《電力法》沒有了跨省和非跨省供電營業(yè)區(qū)的區(qū)別表述，但并不能以此判斷它取消了跨省的供電營業(yè)區(qū)。因為，如果供電業(yè)務(wù)明確定義為“配電”及其相關(guān)的普遍服務(wù)和非市場化售電，那么就沒有再強(qiáng)調(diào)跨省供電營業(yè)區(qū)的必要性了。

共用和專用供電設(shè)施應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分

供電營業(yè)區(qū)制度的核心是供電業(yè)務(wù)專營屬性，《電力法》第二十五條明確“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機(jī)構(gòu)”，《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》延續(xù)了這一表述。但事實上，一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)或多或少存在工業(yè)園區(qū)或者商業(yè)綜合體等諸多方式的轉(zhuǎn)供電情況，這些轉(zhuǎn)供電主體事實上也在履行供電功能。

近年來，國家出臺文件要求規(guī)范轉(zhuǎn)供電，但供電企業(yè)不可能收購或者以其他形式獲取這部分轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)，轉(zhuǎn)供電行為依然會存在。僅依靠價格主管部門治理轉(zhuǎn)供電解決不了根本問題。堵不如疏，要從根本上解決轉(zhuǎn)供電問題，首先須回答供電企業(yè)是否還要承擔(dān)“名義上應(yīng)該承擔(dān)但實際上不可能兌現(xiàn)”的責(zé)任，抑或是理性地區(qū)分實現(xiàn)供電功能供電設(shè)施的共用或?qū)Ｓ脤傩浴╇娖髽I(yè)只做共用供電設(shè)施的投資經(jīng)營，而包括轉(zhuǎn)供電在內(nèi)的用電側(cè)專用供電設(shè)施則按照“誰使用、誰投資”的原則向市場開放，通過合理回報和價格上限的原則，讓轉(zhuǎn)供電從灰色領(lǐng)域轉(zhuǎn)變成為合規(guī)公開經(jīng)營。

供電企業(yè)只做共用功能的供電業(yè)務(wù)，事實上也是對壟斷企業(yè)經(jīng)營范圍的一次法規(guī)性確認(rèn)，對于減輕供電企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高供電企業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)供電企業(yè)監(jiān)管都具有積極意義。壟斷約束一小步，市場就發(fā)展一大步。此舉也將極大激發(fā)社會資本投資專用配電業(yè)務(wù)的積極性，有利于放開用電側(cè)投資和服務(wù)市場，推動實現(xiàn)“放開兩頭”。

無證供電的監(jiān)管空白要盡快彌補(bǔ)

現(xiàn)有的《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》可以滿足主動申報供電營業(yè)區(qū)并取得《電力業(yè)務(wù)許可證》情況的監(jiān)管，但不能解決經(jīng)營者未主動申請供電營業(yè)區(qū)或取得《電力業(yè)務(wù)許可證》且未能履行合格供電責(zé)任的處置等情況。未取得電力業(yè)務(wù)許可證的無證供電情況，如農(nóng)村小水電自供區(qū)等歷史遺留問題，亟需在此次修訂《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》中予以解決。

對于因歷史原因，未申請辦理或未取得《電力業(yè)務(wù)許可證》而事實上供電的情況，修訂稿中應(yīng)明確要求其主動申請供電營業(yè)區(qū)劃分，并辦理《電力業(yè)務(wù)許可證》。同時，應(yīng)彌補(bǔ)監(jiān)管空白，建議國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對未取得《電力業(yè)務(wù)許可證》但事實供電情況的有效監(jiān)管，通過加強(qiáng)無證供電和不合格供電的監(jiān)督，要求其在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行整改，對在規(guī)定時間內(nèi)不能實現(xiàn)合格供電的主體，應(yīng)完善監(jiān)管規(guī)則，勒令其縮減供電營業(yè)區(qū)或者退出。建議國家能源局進(jìn)一步研究明確經(jīng)營者的申請時限和監(jiān)管部門的工作時限，包括以上情況縮減供電營業(yè)區(qū)后資產(chǎn)處理等規(guī)則。

管理權(quán)限調(diào)整不能違背“放管服”精神

2018年修訂前的《電力法》第二十五條明確，各層級供電營業(yè)區(qū)經(jīng)審查批準(zhǔn)后，由相應(yīng)層級的電力管理部門發(fā)給《供電營業(yè)許可證》。2018年修訂后的《電力法》第二十五條對此表述依然不變，“……電力管理部門依據(jù)職責(zé)和管理權(quán)限，會同同級有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后，發(fā)給《電力業(yè)務(wù)許可證》”。1996年原電力工業(yè)部頒布《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》也遵循這個原則，但2019年8月《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法（征求意見稿）》第九條中的表述卻發(fā)生明顯變化——“取得供電營業(yè)區(qū)劃分意見的企業(yè)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定向國家能源局派出機(jī)構(gòu)申請《電力業(yè)務(wù)許可證》。供電營業(yè)區(qū)在《電力業(yè)務(wù)許可證》中載明后方可生效?！?/p>

換言之，從《供電營業(yè)許可證》調(diào)整為《電力業(yè)務(wù)許可證》，實質(zhì)上是要改變供電營業(yè)區(qū)的管理權(quán)限，即從省地方政府電力管理部門調(diào)整為國家能源局派出機(jī)構(gòu)。但很明顯，這與《電力法》是不一致的，也與行政審批和事后監(jiān)管分離的原則不符，無形中增加了供電企業(yè)申請許可的環(huán)節(jié)，與國務(wù)院“放管服”的精神不符。這項行政許可權(quán)力在中央和地方之間的調(diào)整，僅僅通過《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》修訂這個層級來操作是不妥的。