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十年來，中國(guó)可再生能源發(fā)展速度位列全球第一，發(fā)展成就有目共睹。

然而受系統(tǒng)調(diào)峰能力不足、市場(chǎng)機(jī)制不健全等因素影響，我國(guó)可再生能源一直存在比較突出的限電、棄電問題，嚴(yán)重制約可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展。多年來，國(guó)家也一直在推動(dòng)可再生能源配額制來解決消納問題。

靴子終于落地，5月15日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱《消納保障機(jī)制》）。這意味著，醞釀近十年的配額制終于落地了，盡管不是以“配額制”的名頭。

那么，如何看待《消納保障機(jī)制》的出臺(tái)，能從根本上解決可再生能源發(fā)展問題嗎？

配額制VS消納保障機(jī)制

配額制最早可追溯到2007年，當(dāng)年出臺(tái)的《可再生能源中長(zhǎng)期規(guī)劃》要求，“到2010年和2020年，大電網(wǎng)覆蓋地區(qū)非水電可再生能源發(fā)電在電網(wǎng)總發(fā)電量中的比例分別達(dá)到1%和3%以上；權(quán)益發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘砍^500萬千瓦的投資者，所擁有的非水電可再生能源發(fā)電權(quán)益裝機(jī)總?cè)萘繎?yīng)分別達(dá)到其權(quán)益發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?%和8%以上。”然而，此中長(zhǎng)期規(guī)劃中的部分要求并未出臺(tái)強(qiáng)有力的管理辦法，“配額制”的說法尚未形成。

2009年以來，我國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電快速發(fā)展，水電保持平穩(wěn)較快發(fā)展。但在加快可再生能源開發(fā)利用的同時(shí)，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電的送出和消納問題開始顯現(xiàn)。2009年12月，《可再生能源法》進(jìn)行了修訂，修訂的重點(diǎn)就是明確了“全額保障性收購”，推行強(qiáng)制“上網(wǎng)”。

2012年2月，國(guó)家能源局出臺(tái)《可再生能源電力配額管理辦法(討論稿)》，明確發(fā)電企業(yè)承擔(dān)發(fā)展可再生能源義務(wù)，電網(wǎng)企業(yè)是保障性收購配額的義務(wù)主體，地方政府則承擔(dān)消納配額的義務(wù)。

2014年8月，時(shí)任國(guó)家能源局局長(zhǎng)吳新雄在嘉興分布式光伏發(fā)電現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)上表示，能源局將研究出臺(tái)各省用電清潔能源配額政策，將各省非化石能源生產(chǎn)消費(fèi)量作為碳排放、控制能源消費(fèi)總量考核的依據(jù)。

但是，由于牽扯電網(wǎng)企業(yè)的利益、可再生能源資源分布不平衡、技術(shù)以及配額的確定和分配等問題，可再生能源配額制遲遲沒能進(jìn)入實(shí)施階段。

多年來，數(shù)易其稿，多次征求意見，被媒體戲稱為“最難產(chǎn)的”配額制。僅2018年，國(guó)家發(fā)改委就發(fā)布了三次配額制的征求意見。此次，《消納保障機(jī)制》又采用“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”替代了在2018年三次征求意見稿以及原有國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額”名稱。

國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶表示：“《消納保障機(jī)制》相對(duì)于2018年11月的配額制征求意見稿內(nèi)容變動(dòng)不大，這次用‘可再生能源消納責(zé)任權(quán)重’替代‘配額’，充分體現(xiàn)各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體及所有電力消費(fèi)者共同履行可再生能源電力消納責(zé)任的政策初衷?！?/p>

在總體目標(biāo)和市場(chǎng)化思路方面，消納保障機(jī)制與當(dāng)前的電力體制改革、電力市場(chǎng)建設(shè)是一致的，通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機(jī)制和電力輸送物理通道。陶冶說：“配額制叫了那么多年，一開始沒有電力市場(chǎng)建設(shè)時(shí)叫配額制沒有問題，現(xiàn)在電力市場(chǎng)逐步發(fā)展，叫配額制會(huì)感覺像是個(gè)行政手段。”

大唐集團(tuán)李海濤長(zhǎng)期從事可再生能源研究，他對(duì)記者表示：“無論從名頭還是內(nèi)容來看，《消納保障機(jī)制》對(duì)可再生能源電力消納的保障作用毋庸置疑，由‘配額制’改為‘消納保障機(jī)制’，由考核供給側(cè)改為考核消費(fèi)側(cè)，由‘國(guó)務(wù)院發(fā)文’改為‘部委發(fā)文’，既是順應(yīng)行業(yè)形勢(shì)變化，也是各方利益平衡的結(jié)果?！?/p>

政策更多是建立長(zhǎng)效機(jī)制，不只為消納

在配額制多年的孕育過程中，棄水、棄風(fēng)、棄光問題已經(jīng)開始變得愈發(fā)嚴(yán)重。以風(fēng)電為例，2011年和2012年棄風(fēng)率分別達(dá)到16.23%和17.12%。

在配額制遲遲無法明確的情況下，針對(duì)“三棄”問題，國(guó)家能源主管部門曾下發(fā)多份綱領(lǐng)性文件在政策上進(jìn)行推動(dòng)。

最近下發(fā)的是2018年底的《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，文件要求到2020年基本解決清潔能源消納問題：2020年，風(fēng)電利用率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平（力爭(zhēng)達(dá)到95%左右），棄光率低于5%，全國(guó)水能利用率95%以上，核電實(shí)現(xiàn)安全保障性消納。

上述目標(biāo)并不高，與2018年實(shí)際情況已經(jīng)非常接近。2018年全年棄水電量約691億千瓦時(shí)，在來水好于2017年的情況下，全國(guó)平均水能利用率達(dá)到95%左右；棄風(fēng)電量277億千瓦時(shí)，全國(guó)平均棄風(fēng)率7%，同比下降5個(gè)百分點(diǎn)；棄光電量54.9億千瓦時(shí)，全國(guó)平均棄光率3%，同比下降2.8個(gè)百分點(diǎn)。

而到了2019年第一季度，《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃》目前已經(jīng)提前完成。根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，今年一季度，全國(guó)平均棄風(fēng)率4%，同比下降4.5個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)棄光率2.7%，同比下降1.7個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)基本無棄水。

那么，在水、風(fēng)、光都已經(jīng)達(dá)到消納預(yù)期的現(xiàn)在，是否還有必要出臺(tái)《消納保障機(jī)制》呢？李海濤表示，對(duì)于一項(xiàng)十年磨一劍、艱辛出臺(tái)的政策，其著眼點(diǎn)一定不會(huì)是解決某個(gè)具體問題，如果認(rèn)為保障機(jī)制僅僅是為了解決消納，顯然低估了其支持新能源行業(yè)發(fā)展乃至能源轉(zhuǎn)型的重大意義。

中國(guó)工程院院士、原副院長(zhǎng)杜祥琬對(duì)記者表示，盡管目前水、風(fēng)、光的棄電率已經(jīng)接近或達(dá)到相關(guān)目標(biāo)要求，但是必須要出臺(tái)《消納保障機(jī)制》這樣的政策，建立可再生能源發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，防止棄水率、棄風(fēng)率、棄光率再次回升。

從目前來看，要達(dá)成2030年20%的非化石能源比重目標(biāo)并不容易，特別是隨著能源消費(fèi)總量越來越大，非化石能源占比指標(biāo)的提升越來越難，必須要有分解落實(shí)責(zé)任的機(jī)制和手段。

李海濤認(rèn)為：“保障機(jī)制的實(shí)施，將可再生能源發(fā)展責(zé)任以電力消納權(quán)重的形式分解到省級(jí)政府，通過逐年提高權(quán)重指標(biāo)，以及未來可能制定的考核機(jī)制，對(duì)地方政府形成責(zé)任約束，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型不斷深入，形成能源低碳發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。”

重在落實(shí)

《消納保障機(jī)制》一出，是否就意味著阻礙可再生能源發(fā)展的所有因素都會(huì)退避三舍、煙消云散呢？

當(dāng)然不會(huì)如此簡(jiǎn)單。能源基金會(huì)清潔電力項(xiàng)目主任陸一川對(duì)記者表示，《消納保障機(jī)制》的出臺(tái)僅僅是一個(gè)開端，隨后各省級(jí)能源主管部門會(huì)牽頭制定本省的消納實(shí)施方案，落實(shí)消納責(zé)任權(quán)重，這才是最重要的，因?yàn)楦魇【唧w的實(shí)施方案與各個(gè)市場(chǎng)主體最有切身利益，是《消納保障機(jī)制》能否落實(shí)的關(guān)鍵。

此前地方政府曾出臺(tái)過與《可再生能源法》相違背的政策文件，包括全電量交易等，甚至借“電力體制改革”的名義違反《可再生能源法》，而這些現(xiàn)象都不應(yīng)當(dāng)持續(xù)存在。

這次《消納保障機(jī)制》明確，國(guó)務(wù)院能源主管部門對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，對(duì)超額完成消納責(zé)任權(quán)重（超過激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重）的省級(jí)行政區(qū)域予以鼓勵(lì)，對(duì)未完成消納責(zé)任權(quán)重的市場(chǎng)主體要求限期整改，將可再生能源消費(fèi)量與能耗“雙控”考核掛鉤。

而省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體進(jìn)行考核，負(fù)責(zé)督促未履行消納責(zé)任的電力市場(chǎng)主體限期整改，對(duì)未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規(guī)予以處理，將其列入電力市場(chǎng)主體不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

盡管懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)都不是很大，也沒有罰款，但陶冶對(duì)于《消納保障機(jī)制》的實(shí)施還是很有信心的，他表示，“把國(guó)家非化石能源目標(biāo)轉(zhuǎn)移到地方去，這個(gè)最低責(zé)任指標(biāo)就是消納指標(biāo)，激勵(lì)性指標(biāo)的目的是希望各個(gè)地方能把可再生能源消納提到一個(gè)相對(duì)高的水平。激勵(lì)性指標(biāo)更多的是掛鉤對(duì)能耗總量和強(qiáng)度的‘雙控’，而地方和企業(yè)所使用的可再生能源，是不計(jì)入自身的能源消費(fèi)量的，那這部分能源就可以用來抵消超額部分，地方是有動(dòng)力去實(shí)施的。另外隨著政策不斷完善，我對(duì)此還是很有信心的?！?/p>