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2017年12月，全國碳排放交易體系啟動，電力行業(yè)成為首批納入全國碳市場的行業(yè)。碳市場的工作重心已由試點示范轉(zhuǎn)向共同建設(shè)全國統(tǒng)一市場。

生態(tài)環(huán)境部氣候司司長李高在11月26日的《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2018年度報告》發(fā)布會上表示：“總體看試點工作情況是比較好的，目前為止成交量達2.7億噸二氧化碳，成交金額超60億人民幣。在開展碳交易試點的地區(qū)，試點范圍內(nèi)碳排放總量和強度實現(xiàn)了雙降，所以碳市場確實發(fā)揮了它對我們控制溫室氣體排放、促進地方低碳發(fā)展的作用?！?/p>

在中國碳交易市場試點運行5年的發(fā)展史中，一批試點省市通過不斷的試水和首創(chuàng)獲得了市場經(jīng)驗。不過全國市場正式開啟后一直到2020年前后更多的將是實驗性質(zhì)，可以預(yù)見的是，未來一段時間試點市場將與全國市場共存。

早在2014年，中國碳市場的頂層設(shè)計就被列為中央2014年改革的重點工作之一，彼時，各方熱議的試點與全國如何對接有3種方案，分別是試點碳市場之間連接形成區(qū)域碳市場；以各試點碳市場為核心，分別輻射周邊省份，形成區(qū)域碳市場；或者借鑒試點經(jīng)驗，重新建設(shè)。最終第三種方案勝出，僅從電力行業(yè)入手。

這樣的發(fā)展軌跡某種程度上也是一種順應(yīng)現(xiàn)實之舉。在全國碳市場開始之際，國家發(fā)展改革委應(yīng)對氣候變化司（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部氣候司）司長李高就曾明確表示要分階段穩(wěn)步推進全國碳市場建設(shè)。而啟動“雙軌制”的原因就在于很多問題不能馬上一步到位，需要漸進式推動。

啟動一年，在碳市場的兩項重要基礎(chǔ)設(shè)施，碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)，現(xiàn)在已經(jīng)提出了初步的設(shè)計方案。然而從試點向全國市場過渡，如何規(guī)范市場，規(guī)則如何制定？這些問題依舊在路上。

大型電力企業(yè)已做好準(zhǔn)備

雖然試點市場從運行開始積累了5年的經(jīng)驗，但如何與全國碳市場對接、如何才算是平穩(wěn)過渡，在現(xiàn)實中試點碳市場的參與者也有迷茫。

“相關(guān)政策一直沒有出臺，看不清楚后面的路怎么走?！敝貞c碳排放交易所一位工作人員向eo表示了他們的迷茫。

其實，全國碳市場啟動前，政策的不明朗已給碳市場參與者的工作帶來不確定性。彼時，業(yè)內(nèi)普遍推測將會納入電力、水泥和電解鋁三個行業(yè)。超越東創(chuàng)碳資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理雷雪晶的主要工作是為相關(guān)企業(yè)提供碳減排咨詢、碳資產(chǎn)管理、碳交易托管等服務(wù)，那個時候，她也和即將要進入碳市場的相關(guān)企業(yè)進行了碳資產(chǎn)管理工作的探討和準(zhǔn)備。

但是啟動之后只納入電力行業(yè)，對于電力行業(yè)交易具體如何實施亦未知，非電力企業(yè)的想法有所改變?！澳壳皩Υ蟛糠制髽I(yè)而言，做好準(zhǔn)備工作，例如碳核查、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)工作，可能也足夠了，對于規(guī)劃后續(xù)的交易、碳資產(chǎn)管理等，他們（企業(yè)）暫時沒有太大的想法和興趣。”雷雪晶說。

作為首先納入的電力企業(yè)，對于進入全國碳市場似乎還沒有過度擔(dān)憂。某大型發(fā)電企業(yè)碳資產(chǎn)管理負(fù)責(zé)人解釋說，早在國家下發(fā)通知前，其所在集團已將非試點電廠數(shù)據(jù)情況都收集完畢“盡早掌握自己的盈虧的情況，下一步就好做相應(yīng)的準(zhǔn)備”。據(jù)該人士介紹，該集團正在制定應(yīng)對碳市場體制機制和能力建設(shè)，主要包括在內(nèi)部建立相關(guān)的制度建設(shè)，確定由碳資產(chǎn)公司作為統(tǒng)一主體的交易以及管理模式。

而在能力建設(shè)方面，集團除要求電廠主動提供數(shù)據(jù)，還有銀行賬戶的開立等工作需要電廠配合。“集團層面也會到每一個電廠去做相應(yīng)的能力建設(shè)培訓(xùn)，讓大家提早了解碳市場政策，知道電廠需要做什么工作。”同時上述人士稱，今年培訓(xùn)強度相比往年要高一些。

在他看來，納入全國碳市場之后企業(yè)壓力的大小，主要取決于國家碳配額分配方案的松緊，企業(yè)工作的流程和邏輯沒有變化?！艾F(xiàn)在方案沒有出，我們暫時無法具體操作，”該人士表示。

除大型電力集團，電力行業(yè)還有一些獨立的發(fā)電集團和自備電廠。據(jù)中電聯(lián)專職副理事長王志軒介紹，大型電力集團一直以來跟蹤及參與碳市場建設(shè)工作，對碳交易有較多了解，其他一些獨立電力集團或自備電廠更多的還在等待方案?！敖衲赀€在進行基礎(chǔ)建設(shè)、頂層設(shè)計和具體方案制定階段，并進入了宣傳和基礎(chǔ)培訓(xùn)階段?！蓖踔拒幷f。

今年4月，氣候司曾發(fā)函委托中電聯(lián)開展發(fā)電行業(yè)碳排放交易相關(guān)工作內(nèi)容和要求，其主要任務(wù)是在行業(yè)層面建立碳交易溝通協(xié)調(diào)機制，加強電力企業(yè)參與碳交易、開展碳減排等相關(guān)工作的經(jīng)驗和信息溝通交流，并制定發(fā)電企業(yè)碳排放交易相關(guān)工作的初步實施方案。從2015年開始，中電聯(lián)已在全國范圍內(nèi)試點、非試點地區(qū)展開調(diào)研，以期輔助電力行業(yè)與全國碳市場的平穩(wěn)對接。

“企業(yè)是交易的主體，但他們具體如何操作，還要通過技術(shù)指南進行規(guī)范化指導(dǎo)，”王志軒說。

中電聯(lián)在氣候司的指導(dǎo)下，組織有關(guān)機構(gòu)和人員編寫了培訓(xùn)教材，其內(nèi)容包括碳減排和碳交易的背景、基本理論、方法以及國際上的碳減排經(jīng)驗。這本培訓(xùn)教材已于9月在氣候司舉辦的碳市場（發(fā)電行業(yè)）培訓(xùn)會上發(fā)放，并對電力集團公司和部分省、市從事的碳交易管理的中、高層人員進行了初次培訓(xùn)。

與此同時，發(fā)電企業(yè)碳排放交易技術(shù)指南也正在制定中，王志軒表示，這一指南將從技術(shù)上、規(guī)范上、制度上，針對具體如何操作給予企業(yè)指導(dǎo)。而作為行業(yè)協(xié)會，中電聯(lián)也對碳市場的對行業(yè)、企業(yè)的影響進行研究，并進行了多方案的配額分配的測算。

對于即將納入全國市場的各方，他們已摩拳擦掌，只待總量明確、配額下發(fā)。

登記和交易兩大系統(tǒng)建設(shè)延期

按照計劃，全國碳市場建設(shè)將采取“三步走”的方式，以發(fā)電行業(yè)為突破口，盡快完善三個制度和四個支撐系統(tǒng)，完成系統(tǒng)測試，并在測試的基礎(chǔ)上開始真正的貨幣交易。

其中，三項制度是指碳排放監(jiān)測、報告、核查MRV制度，重點排放單位的配額管理制度以及市場交易的相關(guān)制度。四個支撐系統(tǒng)則是指碳排放的數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)。

全國碳市場啟動至今，各地理解和參與碳市場的積極性和能力有著明顯的差距。對比來說，試點省市和經(jīng)濟發(fā)展速度較快的省市上報的數(shù)據(jù)更為詳實、準(zhǔn)確。有業(yè)內(nèi)人士指出，依照去年國家發(fā)改委的要求，地方主管部門要在今年5月31日前匯總、上報企業(yè)2016、2017的溫室氣體排放數(shù)據(jù)。但是，在各地進行的初級碳核查操作中，遇到了一些不順暢。據(jù)一位電力行業(yè)人士介紹，其所在企業(yè)已將數(shù)據(jù)報送完成，但是還未接到地方政府關(guān)于組織第三方入廠核查的通知。

生態(tài)環(huán)境部氣候司司長李高在6月13日的全國低碳日碳市場經(jīng)驗交流會中介紹，各地方2016年、2017年度碳排放數(shù)據(jù)報告與核查的工作成果已經(jīng)在向生態(tài)環(huán)境部氣候司陸續(xù)報送。受訪試點區(qū)域的發(fā)改委也稱核查、評議已經(jīng)結(jié)束，也已報送氣候司。

不過，截至目前，采訪中有行業(yè)受訪者表示有些地方還沒有按節(jié)奏完成上報。而對于延遲報送的原因，主要是由于部分省份在碳交易方面缺乏經(jīng)驗和專業(yè)能力。

作為第一步的數(shù)據(jù)收集工作正在進行中，碳交易的其他支撐系統(tǒng)的相關(guān)建設(shè)情況又進展如何？

2017年11月，國家發(fā)改委公布全國碳排放交易平臺和結(jié)算將放在上海，對應(yīng)的登記平臺將放在湖北。由各省市聯(lián)合組建這兩個國家級平臺，具體的持股比例還未對外公布。另據(jù)能源基金會低碳轉(zhuǎn)型項目主任劉爽介紹，還有一種方案是平臺建成后是歸國家所有，平臺具營利性。李高此前透露，注冊登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)目前已有初步的設(shè)計方案，企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的直報系統(tǒng)已經(jīng)初步建成，還在進一步完善優(yōu)化。而目前，發(fā)電企業(yè)仍在使用各省的直報系統(tǒng)或紙質(zhì)報告。

但是據(jù)多位消息人士介紹，距離宣布全國碳市場啟動一年，交易和登記系統(tǒng)卻進展不大，啟動交易的周期可能將會延長。系統(tǒng)建設(shè)的延期令業(yè)內(nèi)表示擔(dān)憂，對于企業(yè)和地方而言，交易和登記系統(tǒng)如果不能如期完成，后續(xù)工作將很難開展。

有了解兩大系統(tǒng)進展的人士解釋說，上述兩大系統(tǒng)在推進的過程中還有一些具體的技術(shù)問題沒有解決，所以還沒有實質(zhì)性進展。“系統(tǒng)建設(shè)的推后實際上阻礙了全國碳市場下一步的工作，按2020年正式啟動來看，現(xiàn)在的時間已經(jīng)很緊了，但很多事情處于觀望狀態(tài)?！鄙鲜鋈耸恐赋?。

這也在一定程度上代表了大多數(shù)業(yè)內(nèi)人士的看法。7月10日由中國碳論壇發(fā)布的《2018年中國碳價調(diào)查》報告中，在被問及中國的全國碳排放交易體系將在何時“完全運行”時，僅19%的受訪者預(yù)計會在2020年或更早時間實現(xiàn)(相比2017年的47%有所下降)。另有53%的受訪者預(yù)計碳市場的全面運行要到2021—2025年期間實現(xiàn)。

對此，行業(yè)內(nèi)的一大共識是，今年3月氣候司從發(fā)改委轉(zhuǎn)隸生態(tài)環(huán)境部，也對碳市場啟動運行的進展產(chǎn)生了影響。

各地MRV差異大，全國市場統(tǒng)籌難度高

對各方而言，碳排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實性是碳市場運行的基礎(chǔ)，因此試點與全國碳市場并軌的另一難關(guān)，在于MRV制度即碳排放監(jiān)測、報告、核查制度的統(tǒng)籌制定和執(zhí)行。

一直以來，MRV管理機制就是碳交易實施中的核心元素之一，在業(yè)內(nèi)看來高質(zhì)量的溫室氣體排放數(shù)據(jù)是碳交易的根基，MRV的作用等同于會計師財務(wù)核查制度。國家發(fā)改委至今共發(fā)布了三批24個重點行業(yè)溫室氣體核算方法與報告指南，并同時發(fā)布《關(guān)于切實做好全國碳排放交易市場啟動重點工作的通知》（57號文），但當(dāng)時的指南是由三家不同的單位共同來開發(fā)，一些術(shù)語和定義不統(tǒng)一，也缺少對于檢測計劃的具體要求，在實際操作中問題較多，因此試點省份并不參照57號文開展核查工作。

以廣東省為例，針對MRV的實施操作，廣東省出臺了企業(yè)碳排放信息報告指南和碳排放核查規(guī)范，用于指導(dǎo)MRV核查工作。據(jù)廣東省應(yīng)對氣候變化主管部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，廣東制定了自己一整套的報告核查細(xì)則，包括一些技術(shù)性文件，目前使用的是2017年出臺的文件?！皬V東省制定的細(xì)則相比國家出臺的更完備周全也更符合廣東企業(yè)的實際，并且我們根據(jù)工作實際已經(jīng)于2014、2016、2017年修改了3版”，這位人士介紹道。

各試點碳市場雖然在MRV機制上較為相似，但在MRV方法學(xué)（即進行碳排放監(jiān)測、報告、核查的工作方法）上卻存在較大差異。清華大學(xué)金融與發(fā)展研究中心碳市場研究項目組的調(diào)查顯示，現(xiàn)有試點省市或開發(fā)自己的MRV指南，或參照歐盟、澳大利亞或世界資源研究所等國際機構(gòu)發(fā)布的方法指南。

在這種情況下，一些試點的監(jiān)測主體是CO2，另一些試點的監(jiān)測主體則是全部6種溫室氣體。有些試點如北京、上海、廣東、深圳和天津履行報告義務(wù)的主體范圍大于履行核查的主體范圍，而重慶和湖北需要履行報告和核查義務(wù)的主體范圍則是相同的。由于總量目標(biāo)的寬松程度不同，再加上報告和履約范圍差異，7個試點碳市場產(chǎn)生的CO2配額在實質(zhì)上有所差別，直接關(guān)系到不同市場之間配額的質(zhì)量以及指標(biāo)的轉(zhuǎn)換，進一步影響連接主體的互信程度，因此MRV方法學(xué)的一致性也是試點碳市場連接與國家碳市場建設(shè)的工作重點。

值得注意的是，試點市場運行中培育起了一批從事碳資產(chǎn)管理、審查核證、核查、培訓(xùn)教育的機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國層面約有數(shù)千家從事碳市場相關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)，規(guī)模多是介于幾百萬至幾千萬之間的中微企業(yè)。但多樣化的服務(wù)方式，其實也給相關(guān)工作帶來些不確定性。

七個試點中，北京和深圳的管控企業(yè)，是從第三方核查機構(gòu)目錄中自行委托第三方核查機構(gòu)開展核查工作。北京實行核查機構(gòu)和核查員的雙備案制，對碳排放報告實行第三方核查、專家評審、核查機構(gòu)第四方交叉抽查。深圳由政府出資委托第四方對企業(yè)的碳排放核查報告進行抽查和重點檢查。廣東的做法則是設(shè)立技術(shù)評議機構(gòu)這個“第四方”，對控排企業(yè)碳排放信息報告與核查報告進行技術(shù)審查與評議，并承擔(dān)復(fù)查、抽查任務(wù)。

“第三方核查在以后是否會市場化，要由氣候司來決定，目前試點省市是根據(jù)自己的情況來做?！睆V州綠石碳科技股份有限公司（核查機構(gòu)）副總經(jīng)理陳啟林如是說，“本著第三方機構(gòu)的職責(zé)，要做好控排企業(yè)數(shù)據(jù)核查的工作，因為真實性是交易的基礎(chǔ)?！?/p>

調(diào)研了全國碳市場的王志軒介紹說，目前各個省有自己的核查制度，在調(diào)研時也有企業(yè)反映了一些問題。納入全國碳市場之后的控排企業(yè)將不再適用地方出臺的MRV制度，而是改用全國重新制定的核查指南。全國碳市場會有新的制度指南，綜合考量并總結(jié)吸收試點經(jīng)驗。據(jù)其介紹，現(xiàn)在方案還在制定中，試點調(diào)研后中電聯(lián)會把問題反饋給氣候司，看下一步如何解決。

市場設(shè)計仍待攻克難點

全國碳市場的建設(shè)時間已經(jīng)變得緊迫。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為要想按計劃在2020年全面交易還有諸多環(huán)節(jié)需要突破，這要求頂層設(shè)計應(yīng)更快推進實施的力度，這樣才不會在下一個周期到來時落后。

目前試點區(qū)域多是開展能力培訓(xùn)建設(shè)以及履行現(xiàn)有的試點交易，可以預(yù)見，未來中國碳市場的格局并不是以試點為核心，而是直接建立全國統(tǒng)一的市場，但在相當(dāng)長的一段周期內(nèi)，區(qū)域市場還將存在。

事實上，在歐盟碳市場，由于配額發(fā)放較為寬松，不得不通過新的結(jié)構(gòu)改革解決市場配給過剩的問題。對中國而言，歐盟碳市場的經(jīng)驗教訓(xùn)的關(guān)鍵，在于其頂層設(shè)計是否合理。因此碳市場能否順利啟動，啟動后又能否持續(xù)發(fā)展壯大，建設(shè)時間長短，推進速度的快慢都不是主要決定因素。公平、安全是前提條件，高效是目標(biāo)。

“現(xiàn)行的其他國家和地區(qū)的碳市場，無一不經(jīng)歷了若干個階段的改革，盡管這些碳市場大多從比較保守的設(shè)計開始，卻通過這些改革實現(xiàn)了減排目標(biāo)、推高碳市場價格和流動性。相信中國碳市場也將會是一個漸進的過程。在關(guān)注初期市場運行結(jié)果的同時，也要關(guān)注如何及時掌握信息、通過優(yōu)化改革進一步發(fā)揮國家碳市場的作用?！睂τ诋?dāng)前碳市場機制設(shè)計中遇到的一些障礙，能源基金會低碳項目主任劉爽通過對比其他碳市場的發(fā)展歷程，給出了樂觀的預(yù)期。

業(yè)界的共識是，納入碳排放交易行業(yè)范圍的變化，會對碳市場帶來沖擊和影響，應(yīng)該慎重對待。同時這些變化是否影響試點地區(qū)碳市場的連續(xù)性和流動性，也需要進一步探討。另外由于試點地區(qū)企業(yè)手上有大量試點的配額，試點配額如何轉(zhuǎn)向全國，這也決定了投資機構(gòu)在這個階段參與試點碳市場的策略?，F(xiàn)階段政策未明，大家都在觀望，已經(jīng)一定程度上影響到市場行為。

“地方試點的行業(yè)覆蓋范圍各不相同，也完成了實質(zhì)交易，產(chǎn)生了一定數(shù)量的碳資產(chǎn)。而碳資產(chǎn)作為一種新的資產(chǎn)，財務(wù)準(zhǔn)則還未明確其在企業(yè)財務(wù)報表中的確認(rèn)方法。因此，碳資產(chǎn)作為抵押物，銀行在判定其價值基礎(chǔ)上還是猶豫的。”深圳碳排放交易所總裁助理林丹妮介紹說。

環(huán)保、節(jié)能權(quán)益交易機制和協(xié)調(diào)機制缺乏的問題也不容忽視。2017年，浙江、福建、河南、四川等省開展用能權(quán)交易試點工作。北京、深圳、上海等地也開展了節(jié)能量交易工作。多位行業(yè)人士指出，在碳交易試點過程中，特別是啟動全國碳交易市場后，企業(yè)很有可能同時參與上述兩項交易，因此各類交易之間相互配合、銜接等機制也需有更頂層的考量，并盡快確立。

“但對于大多數(shù)電力企業(yè)來說，還不用太擔(dān)心，因為現(xiàn)在還沒到那個階段。目前全國碳市場建設(shè)是要穩(wěn)步推進，還在更詳細(xì)的方案制定階段?！蓖踔拒幐嬖Veo記者，“對行業(yè)來說，國家已經(jīng)確定了適當(dāng)從緊的碳配額的原則，首先要充分考慮履行國家在應(yīng)對氣候變化方面對國際社會的承諾，其次是考慮電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展以及如何將配額公平地分給企業(yè)，還要考慮如何達到促進低碳發(fā)展又考慮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，這個很難、非常難”。